Obsah

Vzor citace

Předmluva

Seznam použitých zkratek

I. ÚSTAVNÍ ZAKOTVENÍ STÁTNÍHO ZASTUPITELSTVÍ

1. Postavení státního zastupitelství a státních zástupců. Platy státních zástupců

2. Oprávnění státního zástupce nařídit prohlídku jiných prostor a pozemků

3. Ukládání pořádkové pokuty státním zástupcem

4. Právo obviněného být slyšen v řízení, v němž je přezkoumávána zákonnost dalšího trvání vazby

5. Kolegium na úseku ochrany utajovaných skutečností při Nejvyšším státním zastupitelství

II. STÁTNÍ ZASTUPITELSTVÍ V TRESTNÍM ŘÍZENÍ

A. Výlučné postavení státního zástupce coby žalobce v trestních věcech

6. Neexistence práva na trestní stíhání jiné osoby

7. Role státního zastupitelství coby reprezentanta veřejné žaloby v trestních věcech

8. Právo na život – povinnost účinného vyšetřování

B. Výkon dozoru

9. Role státního zástupce v přípravném řízení

10. Principy spravedlivého procesu

C. Příslušnost státního zastupitelství

11. Příslušnost státního zastupitelství rozhodujícího o stížnosti obviněného policisty

12. Příslušnost poboček státního zastupitelství

13. Důvody odnětí a přikázání

14. Místní příslušnost soudu v přípravném řízení

15. Příslušnost státního zástupce k podání opravného prostředku

16. Změna příslušnosti státního zastupitelství s ohledem ke změně příslušnosti soudu

17. Příslušnost státního zástupce při odnětí a přikázání věci

18. Odnětí a přikázání – vymezení procesní fáze k výkonu dozoru

19. Řízení o stížnosti – pokyn státního zástupce policejnímu orgánu

20. Řízení o stížnosti – předchozí souhlas státního zástupce

D. Podjatost státního zástupce

21. Vyloučení státního zástupce z rozhodování o stížnosti

22. Podjatost vedoucího státního zástupce

23. Podjatost soudce – bývalého vedoucího státního zástupce

24. Podjatost vedoucího státního zástupce. Změna příslušnosti

E. Nahlížení do spisu a právo na informace

25. Pokyny státního zástupce policejnímu orgánu při nahlížení do spisu

26. Omezení práva obviněného nahlížet do spisu

27. Nahlížení do spisu – pokyny státního zástupce policejnímu orgánu

28. Přístup k informacím – rozhodnutí o podané žádosti

29. Poskytování informací o probíhajícím trestním řízení

30. Přístup k informacím – pokyny státního zástupce policejnímu orgánu

31. Státní zastupitelství coby povinný subjekt podle zákona o informacích

32. Poskytnutí informací z dozorového spisu

F. Státní zastupitelství v trestním řízení – vybrané problémy

33. Odpovědnost státního zastupitelství v trestním řízení

34. Výkon dohledu. Role státního zástupce v přípravném řízení

35. Výkon dohledu. Přezkoumání postupu policejního orgánu

36. Vyšetřování konané státními zástupci. K povaze kárného senátu

37. Zákaz sebeobviňování – úkol veřejné žaloby

38. Neexistence garance zákonného státního zástupce

39. Zajištění peněžních prostředků na účtu – odpovědnost a úkoly veřejné žaloby

40. Povinnost státního zástupce svá rozhodnutí řádně odůvodnit

41. Obžaloba a zásah do práv fyzické osoby

III. STÁTNÍ ZASTUPITELSTVÍ V NETRESTNÍCH VĚCECH

42. Aktivní legitimace státního zastupitelství při přezkoumávání platnosti smluv uzavřených v procesu privatizace

43. Aktivní legitimace státního zastupitelství v řízení o dohodě o vydání nemovitosti

44. Aktivní legitimace státního zastupitelství k podání žaloby o neplatnost smlouvy o převodu vlastnictví

45. Návrh na neplatnost smlouvy – rozpor s dobrými mravy

IV. POSTAVENÍ STÁTNÍHO ZASTUPITELSTVÍ V SYSTÉMU ORGÁNŮ VEŘEJNÉ MOCI

46. Postavení Nejvyššího státního zastupitelství v řízení o popření otcovství

47. Postavení státního zastupitelství v systému orgánů veřejné moci

48. Postavení policejního orgánu a jeho vztah ke státnímu zástupci. Nahlížení do spisu

49. Nařízení kontroly skončené věci

50. Výkon dohledu

V. POSTAVENÍ STÁTNÍCH ZÁSTUPCŮ

51. Jmenování státním zástupcem

52. Přeložení státního zástupce

53. Chování státního zástupce

54. Členství státního zástupce v kárném senátu

55. Účast prokurátora (státního zástupce) v politických procesech coby bezpečnostní riziko

56. Trestněprávní odpovědnost veřejného žalobce intervenujícího u politického procesu

57. Právo na výplatu výsluhy a odchodného bývalým vojenským prokurátorům

VI. OPRÁVNĚNÍ NEJVYŠŠÍHO STÁTNÍHO ZÁSTUPCE

58. Lhůta pro oprávnění nejvyššího státního zástupce zrušit nezákonné usnesení o zastavení trestního stíhání nebo o postoupení věci

59. Stížnost pro porušení zákona v neprospěch obviněného

60. Počátek běhu lhůty k podání dovolání nejvyššího státního zástupce

61. Výkladová stanoviska nejvyššího státního zástupce

62. Pokyny obecné povahy

63. Zvláštní žalobní legitimace nejvyššího státního zástupce k ochraně veřejného zájmu I

64. Zvláštní žalobní legitimace nejvyššího státního zástupce k ochraně veřejného zájmu II

65. Oprávnění nejvyššího státního zástupce nechat se zastoupit náměstkem při podání dovolání I

66. Oprávnění nejvyššího státního zástupce nechat se zastoupit náměstkem při podání dovolání II

VII. POSTAVENÍ VEDOUCÍCH STÁTNÍCH ZÁSTUPCŮ

67. Postavení vedoucího státního zástupce a jeho odvolání

68. Odvolání vedoucího státního zástupce coby rozhodnutí správního orgánu

VIII. KÁRNÁ JUDIKATURA VE VĚCECH STÁTNÍCH ZÁSTUPCŮ

A. Hmotněprávní judikatura

69. Povaha a intenzita kárného provinění

70. K hlediskům společenské nebezpečnosti kárného provinění. Lhůta k zániku odpovědnosti za kárné provinění

71. Schopnost činit kvalitní rozhodnutí jako předpoklad výkonu funkce

72. Povaha výkonu funkce. Opilost na pracovišti i mimo něj.

73. Nevhodné chování k jiným osobám

74. Bezdůvodné zjišťování informací z trestní věci

75. Neslušné chování. Ústní jednání v nepřítomnosti kárně obviněného

76. Nedodržování pracovní doby

77. Neoznámení překážky v práci

78. Nedostatek odborného postupu při vyřizování věcí. Nedání pokynu k vyznačení vyřízení věci

79. Neoprávněné užívání titulu doktor práv „JUDr.“

80. Neoprávněné vstupy do budovy státního zastupitelství a ponechání takové budovy nezajištěné

81. Nepřípustná intervence I.

82. Nepřípustná intervence II.

83. Nepřiměřené vyjadřování ve sdělovacích prostředcích k obhájcům. Účast na nevhodné společenské akci

84. Nevhodné informování médií o svém životě. K podmínkám odvolání z funkce

85. Nesplnění pokynu vedoucího státního zástupce

86. Neuctivé chování ke kolegům

87. Opilost na pracovišti. Neuctivé verbální a fyzické projevy vůči kolegyni

88. Nezajištění dozoru nad spisy státního zastupitelství. K možnosti brát spisy státního zastupitelství mimo pracoviště

89. Nezákonné odmítnutí vykonávat dozor v trestní věci a neodůvodněné odepření splnění pokynu vedoucího státního zástupce

90. Porušení povinností při nakládání s utajovanými informacemi

91. Průtahy ve vyřizování věci. Nepropuštění obviněného z vazby

92. Pochybení v trestním řízení – nepropuštění z vazby

93. Přehlédnutí nejvyšší přípustné doby trvání vazby

94. Nepředložení spisu k rozhodnutí o stížnosti

95. Vydání nezákonného povolení k prohlídce jiných prostor

96. Nepodání odvolání proti nepřiměřeně nízkým trestům

97. Nepředložení usnesení o zastavení trestního stíhání Nejvyššímu státnímu zastupitelství podle § 173a trestního řádu

98. Nutnost uložit doplnění znaleckého posudku

99. Nepřípustná manipulace se spisy a vydanými usneseními

100. Nečinnost státního zástupce

101. Neprovádění prověrek postupu policejního orgánu. K subsidiaritě kárného postihu

102. Průtahy ve vyřizování věci § 24, § 28 z. s. z. (tehdy § 27 odst. 2 z. s. z.)

103. Průtahy ve vyřizování věci – urgentní úkon. Právní názor nemůže být kárným proviněním

104. Průtahy v přezkoumání postupu policejního orgánu

105. Právní názor nemůže být kárným proviněním. Subjektivní lhůta k podání kárného návrhu

106. Průtahy v řízení I.

107. Průtahy v řízení II.

108. Nečinnost v době dosažitelnosti. K možnosti výslechu kárného navrhovatele jako svědka

109. Opilost na pracovišti

110. Opilost v kombinaci s léky na pracovišti

111. Opilost a abstinenční příznaky na pracovišti, včetně jednání soudu. Povaha kárného návrhu

112. Opilost mimo pracoviště

113. Opilost při návratu na pracoviště

114. Opilost u jednání soudu. Zkoumání rozsahu dopadů opilosti

115. Odmítnutí podrobení se dechové zkoušce na alkohol

116. Opilost a léky v době dosažitelnosti

117. Svoboda projevu – diskuze s kolegy o konkrétních případech

118. Zpřístupnění informací ve veřejném zájmu

119. Vyvolání pochybností o nestrannosti

120. Vyřizování trestního oznámení proti své osobě

121. Zneužívání funkce státního zástupce k soukromým účelům

122. Ztráta USB flash disku s částí trestního spisu. Podmínky upuštění od kárného opatření

123. Kritéria ukládání kárného opatření – důtky

124. Kárná odpovědnost vedoucího státního zástupce za výkon správy státního zastupitelství. Dokazování v kárném řízení a zásah do základních lidských práv

125. Nezpůsobilost k výkonu funkce

B. Procesněprávní judikatura

126. Povaha kárného návrhu

127. Aktivní legitimace k podání kárného návrhu

128. Subjektivní lhůta k podání kárného návrhu

129. Zachování subjektivní lhůty k podání kárného návrhu

130. Vázanost skutkem uvedeným v kárném návrhu

131. Zastavení kárného řízení z důvodu dostatečnosti jiného postihu

132. Zastavení kárného řízení – předchozí postih pro přestupek

133. Uložení výtky – zásada ne bis in idem

134. Nemožnost dovolat se mlčenlivosti vůči kárnému soudu. Přijatelnost jednoinstančnosti kárného řízení

135. Ústní jednání v nepřítomnosti kárně obviněného

136. Možnost výslechu kárného navrhovatele jako svědka

137. Použitelnost záznamu o telekomunikačním provozu jako důkazu v kárném řízení

138. Náhrada nákladů kárného řízení kárně obviněnému

C. Ostatní judikatura mající vztah ke kárné odpovědnosti a kárnému řízení

139. K povaze kárného řízení

140. Kritika státního zástupce. Ochrana ústavnosti kárnými žalobci

141. Oprávnění kárného žalobce podat ústavní stížnost I

142. Oprávnění kárného žalobce podat ústavní stížnost II

143. Postoupení trestní věci, kde se nejedná o trestný čin, ke kárnému řízení

IX. ROZHODNUTÍ EVROPSKÉHO SOUDU PRO LIDSKÁ PRÁVA

144. Postavení státních zástupců I.

145. Postavení státních zástupců II.

146. Postavení státních zástupců III.

147. Svoboda projevu – meze kritiky státního zástupce

148. Ochrana státního zástupce před mediálními útoky

149. Svoboda projevu – ke zjišťování údajů o trestní věci od státního zastupitelství

150. Svoboda projevu

151. Vyjádření v rozporu se zásadou presumce neviny I

152. Vyjádření v rozporu se zásadou presumce neviny II

153. Nestrannost soudce působícího dříve jako státní zástupce

X. ROZHODNUTÍ SOUDNÍHO DVORA EVROPSKÉ UNIE

154. Podmínka vzdělání pro přístup k právnickým povoláním

155. Podmínky zániku funkce státních zástupců I.

156. Podmínky zániku funkce státních zástupců II.

XI. STANOVISKA ETICKÉ KOMISE UNIE STÁTNÍCH ZÁSTUPCŮ ČESKÉ REPUBLIKY

157. Svoboda projevu státního zástupce

158. Vzbuzení pohybností o nepodjatosti státního zástupce. Nepřijatelnost mediálního vystupování státního zástupce

159. Pořádání společenských akcí se soukromými subjekty

160. K členství státního zástupce v Rotary klubech

Tiráž

Poznámky

Patitul

PŘEHLED JUDIKATURY

ve věcech státního zastupitelství a státních zástupců

Titul

PŘEHLED JUDIKATURY

ve věcech státního zastupitelství a státních zástupců

Sestavili

Jan Lata

Jiří Pavlík

Vzor citace

Vzor citace: Lata, J.; Pavlík, J. Přehled judikatury ve věcech státního zastupitelství a státních zástupců. Praha: Wolters Kluwer, a. s., 2015, s. 412.

Právní stav citované judikatury byl uzavřen ke dni 31. 8. 2014.

© Wolters Kluwer, a. s., 2015

ISBN: 978-80-7478-779-9 (brož.)

ISBN: 978-80-7478-780-5 (e-pub)

E-kniha k dostání na www.wolterskluwer.cz/obchod

Všechny naše publikace si můžete objednat na adrese:

Wolters Kluwer, a. s., U Nákladového nádraží 6, 130 00 Praha 3

tel.: 246 040 400, fax: 246 040 401, e-mail: obchod@wolterskluwer.cz, www.wolterskluwer.cz

Předmluva

PŘEHLED JUDIKATURY

ve věcech státního zastupitelství a státních zástupců

Sestavili

Jan Lata

Jiří Pavlík

Předmluva

V loňském roce oslavilo státní zastupitelství 20 let své existence. Takové výročí je dobrou příležitostí k hodnocení práce, tedy úspěchů i neúspěchů, které jsou se státním zastupitelstvím a státními zástupci za dobu jeho existence spojeny.

I autoři této publikace chtějí tímto přispět svojí „troškou do mlýna“, když se rozhodli sestavit přehled judikatury týkající se státního zastupitelství a státních zástupců. Takový přehled judikatury z určitého pohledu představuje státní zastupitelství, odráží vývoj nazírání na ně a na jeho činnost, resp. na jeho postavení a působnost, jakož i na další otázky s ním spojené.

Předkládaný přehled judikatury je fakticky prvním zpracováním rozhodovací činnosti soudů ve věcech státního zastupitelství a státních zástupců. Dosud byla judikatura ke státnímu zastupitelství a státním zástupcům zpracovávána především v rámci komentářové literatury k jednotlivým právním předpisům a jejich ustanovením, které se jich dotýkaly, ale především v komentářích k zákonu o státním zastupitelství. Taková zpracování mají ale jiný účel, tam uvedená judikatura je vázána na komentovaná ustanovení a citace se často omezují jen na právní věty, či kratší pasáže odůvodnění. Současně tyto publikace odrážejí stav v době jejich vzniku, přičemž neustále přibývají rozhodnutí nová, která v nich samozřejmě zachycena být nemohou.

Autoři tento přehled judikatury pojali jako jimi učiněný výběr (podle jejich odborného názoru) nejdůležitějších rozhodnutí jak tuzemských, tak i evropských soudů, které se vztahují k otázkám základního postavení a působnosti státního zastupitelství a státních zástupců. Samozřejmě, že je možné nalézt další soudní rozhodnutí, a to především z oblasti trestněprávní, která se tu více, tu méně dotýkají působení státních zástupců v trestním řízení, ale s ohledem na zaměření této publikace, která není přehledem trestněprávní judikatury, byla do publikace zahrnuta jen ta rozhodnutí, která mají pro státní zastupitelství určitý obecnější význam. Současně se autoři neomezili jen na ta rozhodnutí, která byla publikována v některé ze sbírek judikatury nebo v rámci jiné odborné literatury, ale do této publikace jsou zahrnuta i rozhodnutí další, která by podle názoru autorů neměla být pro svůj význam (byť třeba jen dílčí) opomínána.

Každý z judikátů je uveden právní větou či právními větami, které byly zpracovány i u těch rozhodnutí, které je v dostupných informačních systémech a sbírkách neobsahují. Dále byly autory vybrány stěžejní pasáže odůvodnění, aby měl čtenář hledané informace snadno a přehledně dostupné. Uveřejněná rozhodnutí neobsahují pasáže z odůvodnění jen v těch případech, kde již sama právní věta dostatečně vystihuje podstatu rozhodnutí.

Jednotlivá rozhodnutí pak byla seřazena věcně podle oblastí, kterých se týkají, a vzájemných souvislostí, a to opět tak, aby uživatel publikace měl komfort shromáždění relevantní judikatury na jednom místě, a to ať již k ústavnímu zakotvení státního zastupitelství, k postavení státního zastupitelství v systému orgánů veřejné moci, k otázkám podjatosti státního zástupce, kárné odpovědnosti či jiným oblastem. Zde lze např. zmínit stěžejní důležitost některých rozhodnutí Ústavního soudu, která se zabývala základními otázkami postavení státního zastupitelství v České republice, nebo neméně zajímavé mohou být např. i rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva v oblasti limitů kritiky státních zástupců, což je otázka v současnosti, a to nejen v odborné právnické veřejnosti, diskutovaná. O faktu, že v otázce postavení státního zastupitelství nepanuje v právní obci úplná shoda, svědčí skutečnost, že významná rozhodnutí Ústavního soudu vydaná v tomto směru nebyla jednomyslná, ale byly k nim uplatněny podrobné a fundované disenty řady ústavních soudců, jejichž podstatné části rovněž uveřejňujeme.

Podstatnou částí předkládané publikace je kárná judikatura, přičemž v této části je uveřejněna téměř polovina z celkového počtu předložených judikátů. V jejím rámci jsou zařazena nejen rozhodnutí Nejvyššího správního soudu coby soudu kárného, jakož i předchozí rozhodnutí kárných senátů činných u Nejvyššího soudu a vrchních soudů, ale i rozhodnutí z doby, kdy o kárných proviněních státních zástupců bylo rozhodováno kárným senátem státního zastupitelství při Nejvyšším státním zastupitelství, která nejsou obecně přístupná, a nejsou tak obsažena ani v dostupných právních informačních systémech. Publikace tak může být praktickou pomůckou pro kárné žalobce i kárně žalované.

Poněkud nepatřičně může působit závěrečná část této publikace, kde jsou zařazena stanoviska Etické komise Unie státních zástupců České republiky. Tato stanoviska samozřejmě nejsou judikaturou v pravém slova smyslu, ale autoři se domnívají, že svým významem pro řešení důležitých etických otázek spojených s činností státního zastupitelství a přesvědčivostí zdůvodnění si zde své místo zaslouží.

Autoři pro zpracování této publikace čerpali rozhodnutí především z veřejně přístupných internetových databází rozhodnutí Ústavního soudu, Nejvyššího soudu, Nejvyššího správního soudu, Evropského soudu pro lidská práva a Soudního dvora Evropské unie, z informačního systému ASPI a dalších zdrojů, včetně vlastních. Vždy jsou v tomto přehledu jednotlivá publikovaná rozhodnutí označena svými identifikačními údaji tak, aby byla snadno ve shora uvedených evidencích dohledatelná (samozřejmě, pokud je obsahují).

Závěrem by autoři rádi poděkovali především nakladatelství Wolters Kluwer za to, že se ujalo jimi předloženého záměru na vydání této publikace a tento záměr dovedlo po technické stránce až k jeho finální podobě. Dále je namístě poděkovat nejvyššímu státnímu zástupci JUDr. Pavlu Zemanovi, který autory podpořil v jejich práci a umožnil přístup k některým podstatným dokumentům, Mgr. Janu Zárubovi, řediteli odboru veřejné žaloby v netrestních věcech Nejvyššího státního zastupitelství, a Mgr. Petru Jägerovi, Ph.D., náměstkovi ministryně spravedlnosti, za připomínky k výběru rozhodnutí a Ing. Lýdii Pavlicové za pomoc s technickým zpracováním některých starších rozhodnutí.

Výběr z judikatury byl zpracován ke dni 31. 8. 2014.

Autoři

Seznam použitých zkratek

Právní předpisy:

JŘSZ vyhláška č. 23/1994 Sb., o jednacím řádu státního zastupitelství, zřízení poboček některých státních zastupitelství a podrobnostech o úkonech prováděných právními čekateli, ve znění pozdějších předpisů

Listina usnesení ČNR č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky

o. s. ř. zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů

s. ř. s. zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů

tr. řád zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů

Ústava ústavní zákon ČNR č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů

z. k. ř. zákon č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, ve znění pozdějších předpisů

z. o. i. zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů

z. s. z. zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů

zák. práce 2006 zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů

zák. práce 1965 zákon č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů

Mezinárodní smlouvy a evropské právní předpisy:

SES Smlouva o založení Evropského společenství

SFEU Smlouva o fungování Evropské unie

Úmluva Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod (vyhlášená pod č. 209/1992 Sb.)

Soudní sbírky:

Sb.NS Sbírka soudních rozhodnutí a stanovisek Nejvyššího soudu

Sb.NSS Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu

Sb.ÚS Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu

I. ÚSTAVNÍ ZAKOTVENÍ STÁTNÍHO ZASTUPITELSTVÍ

1. Postavení státního zastupitelství a státních zástupců. Platy státních zástupců

čl. 80 Ústavy

Ústavní soud nezpochybňuje význam nezávislosti státního zástupce při posuzování jednotlivých případů, ať již v přípravném řízení, kdy na jeho úvaze závisí, zda bude zahájeno trestní stíhání, či ve fázi jeho rozhodování o tom, zda jsou dány důvody k podání obžaloby či nikoliv. Jistě lze konstatovat, že jak z Ústavy, tak ze zákona o státním zastupitelství, ale i ze samotné zásady rovnosti účastníků řízení a spravedlivého procesu plyne požadavek nezávislého výkonu funkce státního zástupce, a to v rámci soustavy státního zastupitelství, která jakožto zvláštní samostatný orgán sui generis plní Ústavou a zákonem stanovený úkol vlastní pouze tomuto orgánu státní moci. Nicméně potencialita možného zásahu do výkonu funkce ať již vedoucího státního zástupce či řadových státních zástupců neumožňuje pohlížet na výkon funkce státního zástupce z hlediska nezávislosti výkonu funkce jako na výkon soudní moci. Proto také nelze dospět k závěru o ohrožení takové nezávislosti prostřednictvím zásahu do výše platu státního zástupce, jak tomu bylo již dříve konstatováno u soudců.

V oblasti rozpočtové a hospodářské politiky státu Ústavní soud dlouhodobě prokazuje vysokou míru zdrženlivosti. Na problematiku posouzení ústavnosti platové restrikce státních zaměstnanců nelze nahlížet optikou přísnější než na další opatření hospodářské politiky, např. daňové nástroje.

K úvaze, nakolik lze státní zástupce považovat za jedinou, resp. svévolně a iracionálně zvolenou skupinu státních zaměstnanců, jíž se měla dotknout platová restrikce, konstatuje Ústavní soud, že zákon č. 418/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, stíhá obdobným snížením platů (platové základny) o 4 % nejen státní zástupce, nýbrž řadu dalších představitelů státní moci, a to poslance a senátory Parlamentu, členy vlády, prezidenta republiky, soudce Ústavního soudu, členy, viceprezidenta a prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu, členy, místopředsedy a předsedu Rady pro rozhlasové a televizní vysílání, členy, místopředsedu a předsedu Rady Ústavu pro studium totalitních režimů, členy a předsedu Rady Českého telekomunikačního úřadu, soudce [viz ovšem nález sp. zn. Pl. ÚS 12/10 ze dne 7. 9. 2010 (vyhlášen pod č. 269/2010 Sb.)] a poslance Evropského parlamentu (k výčtu srov. čl. I zákona č. 418/2009 Sb. ve spojení s § 1 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů). Proto je nutno uzavřít, že státní zástupci nejsou skupinou, na niž by zákonodárce individuálně a iracionálně cílil.

Z uvedeného nelze shledat ani libovůli zákonodárce, neboť z materie opakovaně projednávané Ústavním soudem v oblasti hospodářských opatření ve formě zákona i z obecně známých informací z činnosti vlády a Parlamentu je zřejmé, že záměrem politické reprezentace bylo a je snižovat výdaje státního rozpočtu v mnoha oblastech, a to včetně široké skupiny státních zaměstnanců. Tento záměr je realizován v mnoha krocích již po dobu několika let, proto i napadené ustanovení nelze hodnotit jako jednotlivý svévolný zásah vůči skupině státních zástupců, nýbrž v kontextu řady dalších ekonomických opatření, která probíhala a probíhají.

Ústavní soud tedy neshledal, při své zdrženlivosti hodnotit celkové platové poměry státních zaměstnanců (představitelů státní moci), které jsou vždy výrazem politické vůle a hospodářské situace státu, že by zákonodárce vykročil z mezí racionálního rozhodování natolik intenzivním způsobem, že by se zvláště profesní skupina státních zástupců stala skupinou platově znevýhodněnou (ve výsledku podhodnocenou). Výsledný stav platové úrovně státních zástupců nepředstavuje iracionální nivelizaci platových poměrů odlišných skupin státních zaměstnanců, a tedy ani porušení principu rovnosti v tom aspektu, který žádá provázet racionálně odlišné postavení státních zástupců (ve světle výše uvedeného oproti jiným skupinám státních zaměstnanců) určitou vyšší platovou úrovní. V nyní projednávané věci nelze v žádném ohledu hovořit o ústavní nerovnosti, resp. nerovnosti před zákonem. Pro úplnost nutno dodat, že v případě eventuálního založení derogačního výroku Ústavního soudu právě na argumentu neakcesorické nerovnosti, který by označil zákonodárcem zvolenou skupinu 4 800 představitelů státu (včetně soudců) za oběť legislativní svévole, by nosné důvody takového nálezu nutně musely dopadnout i na další dotčené skupiny představitelů státu (nota bene včetně poslanců a senátorů Parlamentu a řady dalších podle § 1 zákona č. 236/1995 Sb.).

Nález Ústavního soudu ze dne 28. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 17/10

Sb.ÚS č. 123/2011

Z odůvodnění:

K charakteru nezávislosti státních zástupců

27. V úvodu úvah Ústavního soudu je nutno odmítnout klíčový komparativní argument navrhovatele a zdůraznit, že státní zastupitelství nevykonává soudní moc, a tudíž jsou možnosti aplikace dřívějších závěrů Ústavního soudu značně omezené. Jestliže navrhovatel systematicky a podrobně odkazuje na předchozí závěry Ústavního soudu ve vztahu k otázce (ne)přípustnosti platových restrikcí na straně soudců, nedomnívá se Ústavní soud, že by některé obdobné rysy nezávislosti při výkonu funkce státního zástupce představovaly základ souměřitelného postaveníse soudci.

29. Jak vyplývá z obsahu návrhu, přiložené žaloby a vyjádření vedlejších účastníků, navrhovatel, stejně jako vedlejší účastníci, se přesto domnívají, že většinu těchto závěrů platných pro soudce lze do jisté míry také vztáhnout na postavení státních zástupců. Vedlejší účastníci k tomu konstatují, že „vzájemná vazba nepřípustné restrikce a nezávislosti platí v tomto případě bez ohledu na odlišný typ nezávislosti, protože její předpoklady – především nezávislost na politické moci – jsou shodné“ (bod 13 vyjádření). V postupu zákonodárce spočívajícím v (negativním) zásahu do platů státních zástupců tak spatřují nepřípustný zásah do své nezávislosti.

30. Ústavní soud proto, vycházeje ze závěrů svého výše citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 i z dřívějších nálezů vztahujících se k problematice „soudcovských platů“, podrobněji uvádí k námitkám navrhovatele uvedeným v části VIII odst. 2 a 3 návrhu a k námitkám vedlejších účastníků uvedeným ve vyjádření k návrhu v části 1, týkajícím se nezávislosti státních zástupců, že postavení státních zástupců není co do rámce vymezeného principem soudcovské nezávislosti srovnatelné s postavením soudců, jejichž nezávislost je garantována přímo čl. 81 a zejména čl. 82 odst. 1 Ústavy. Vztah mezi hmotným zabezpečením soudců a jejich nezávislostí pak přímo vyplývá z § 75 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích). Přesto Ústavní soud konstatuje k námitkám navrhovatele i vedlejších účastníků, kteří kladli ve svém návrhu na princip nezávislého výkonu funkce státního zástupce a obecně jeho postavení v justičním systému velký důraz, následující.

31. Státní zastupitelství je v Ústavě systematicky zařazeno do hlavy třetí upravující moc výkonnou, a to do části, jež se týká vlády (čl. 80 Ústavy). Jakkoli navrhovatel i vedlejší účastníci polemizují s tímto systematickým zařazením státního zastupitelství pod moc výkonnou a dovozují, že z takového formálního podřazení moci výkonné neimplikuje jakýkoliv prvek závislosti na jiném orgánu veřejné moci, je faktem, že i konstrukce zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, a to i po novele provedené zákonem č. 14/2002 Sb., účinné od 1. 3. 2002, obsahuje řadu prvků nesvědčících pro soudcovský charakter jejich nezávislosti. Tomu odpovídá ostatně i zcela odlišná role státního zástupce v soudním řízení: Podle § 2 odst. 3 tr. řádu je státní zástupce povinen stíhat všechny trestné činy, o nichž se dozví, pokud zákon nebo vyhlášená mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika vázána, nestanoví jinak. Z Ústavy (čl. 80 odst. 1) tak státní zástupci disponují výlučnou (není-li zde konkurenčního institutu) žalobní pravomocí, případně další působností svěřenou zákonem [viz např. § 4 odst. 1 a 2, § 5 a 42 zákona č. 283/1993 Sb.; § 174–175 tr. řádu; § 62 a 62a zákona č. 94/1963 Sb., o rodině, ve znění pozdějších předpisů; § 9 zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon)]. Tato oprávnění (resp. povinnosti) činí ze státního zastupitelství sice orgán (i v ústavní rovině) specifický oproti jiným státním orgánům (orgán sui generis), nikoliv však orgán soudní moci.

32. Jakkoliv na straně státního zastupitelství lze shledat řadu zákonných záruk nezávislosti a nestrannosti, přetrvávají rovněž prvky od soudní moci odlišující. Srovnej například prvky nadřízenosti či instančního dohledu (§ 11a, 12, 12c, 12d, 12e zákona č. 283/1993 Sb.) či podrobnou úpravu správy státního zastupitelství Ministerstvem spravedlnosti (§ 13 a násl.; srov. dále i úpravu kreace v § 18 zákona č. 283/1993 Sb.). Ani trestněprávní ochrana soudcovské nezávislosti státním zástupcům nesvědčí (srov. skutkovou podstatu trestného činu zasahování do nezávislosti soudu vyjádřenou v ustanovení § 335 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník). Rovněž ani petiční právo není ve prospěch státních zástupců omezeno (srov. § 1 odst. 3 zákona č. 85/1990 Sb., o právu petičním).

33. Státní zástupci jsou – na rozdíl od soudců – zákonem a slibem osobně zavázáni primárně k ochraně veřejného zájmu (§ 18 odst. 3 zákona č. 283/1993 Sb.), což může vést k legitimní pochybnosti o jejich nestrannosti při posuzování střetu základních práv a svobod a veřejného zájmu. K odlišnému charakteru a zárukám soudcovské nezávislosti – v kontextu principu dělby moci – naopak srov. podrobněji nález sp. zn. Pl. ÚS 7/02 ze dne 18. 6. 2002 (N 78/26 SbNU 273; 349/2002 Sb.) a judikaturu navazující, již zde netřeba dále rekapitulovat. Žádný z těchto prvků, resp. absence výslovných záruk (zejm. čl. 80 Ústavy v komparaci s čl. 82 Ústavy) nepředstavuje oporu pro závěr o judiciálním charakteru nezávislosti státního zastupitelství.

34. Zákon o státním zastupitelství definuje ve svém § 1 odst. 1 státní zastupitelství jako soustavu úřadů státu, určených k zastupování státu při ochraně veřejného zájmu ve věcech svěřených zákonem do působnosti státního zastupitelství. Podmínky, za kterých je státní zástupce povinen vykonávat svou funkci, zakotvuje § 24 zákona o státním zastupitelství. Jedná se zejména o nároky na odbornost, nestrannost, morální bezúhonnost, neovlivnitelnost a nezaujatost při výkonu funkce státního zástupce. Ačkoliv tedy Ústava ani zákon č. 283/1993 Sb. blíže nekonkretizují charakter nezávislosti státního zástupce, Ústavní soud nezpochybňuje, že z hlediska subjektivního, tedy v nárocích na schopnost státního zástupce „být odolným vůči jakýmkoliv (politickým, mediálním, občanským) tlakům“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 12/10, bod 23), lze dovodit obdobné rysy jako u subjektivně nezávislého soudce. Tato „vnitřní nezávislost“ však může být vykonávána pouze v omezeném rámci „nezávislosti vnější“, respektive administrativní. Administrativní nezávislost je dána v případě soudců „systémovými, politickými a institucionálními podmínkami vytvořenými pro výkon skutečně nezávislé soudní moci“, které však ve struktuře státního zastupitelství absentují. Ústavní soud se k této problematice vyjadřoval již ve svém nálezu ze dne 23. března 2004 sp. zn. I. ÚS 573/02 (N 41/32 SbNU 397), kde konstatoval, že považuje za důležité zdůraznit, „že uvedené hodnocení povahy rozhodování státních zástupců nutno chápat z hledisek přísně institucionálních, tedy jako konstatování objektivně existující potenciality, která z hlediska zákonodárcem zvoleného funkčního uspořádání institucionálně nebrání možným ingerencím exekutivy do rozhodování státních zástupců. Nijak se tím nezpochybňuje jak dosažená (a žádoucí) úroveň nezávislosti ústavně povolaných zástupců veřejné žaloby, tak konkrétní způsob výkonu funkce jednotlivých státních zástupců, jejich profesionální kvality a snaha rozhodovat nestranně a objektivně při dodržování ustanovení trestního řádu a ostatních předpisů. Nicméně právě potencialita možného účinného nátlaku brání považovat státního zástupce za orgán nezávislý, jak to má na mysli Úmluva. K charakteru a zárukám nezávislosti státního zástupce při setrvání na výše uvedeném viz blíže Lata, J. Nezávislý státní zástupce – zbožné přání nebo dosažitelná realita? In Bulletin advokacie, 3/2010, s. 66–73. Výše pojatá vnitřní nezávislost se pochopitelně neomezuje na soudce či státní zástupce, ale je dána i u dalších skupin státních zaměstnanců, příkladmo pracovníků Nejvyššího kontrolního úřadu apod.

35. Uvedené hodnocení (ústavně specifického a od soudů odlišného) postavení státního zastupitelství není v judikatuře Ústavního soudu nikterak neobvyklé či dokonce překvapivé (jedná se o antitezi k závěrům navrhovatele o posilování role státního zástupce). V tomto lze odkázat na konkrétní důsledky uvedené doktríny projevující se v případech zrušení části zákona (trestního řádu), a to v oblasti rozhodovací činnosti státního zástupce. Příkladem budiž např. nález ze dne 30. 11. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 15/04 (N 180/35 SbNU 391; 45/2005 Sb.), kterým bylo zrušeno ustanovení § 146 odst. 2 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů. Stalo se tak kromě jiného proto, že osoba, které byla pořádková pokuta podle § 66 tr. řádu uložena v přípravném řízení policejním orgánem nebo státním zástupcem, měla k dispozici řádný opravný prostředek (stížnost). Stížnostním orgánem však v těchto případech nebyl soud, nýbrž státní zástupce, který vykonává nad přípravným řízením dozor (byla-li pokuta uložena policejním orgánem), případně nadřízený státní zástupce. Uvedené stížnostní orgány však v tomto případě nelze (nebylo možno) považovat za splňující kritéria nezávislého a nestranného tribunálu ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též jen „Úmluva“).

36. Rovněž z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 45/04 ze dne 22. 3. 2005 (N 60/36 SbNU 647; 239/2005 Sb.), v němž se posuzovaly záruky spravedlivého procesu v mechanismu přezkumu trvání vazby, plyne, že státní zástupce podle názoru Ústavního soudu není ani jinou úřední osobou zmocněnou zákonem k výkonu soudní pravomoci ve smyslu čl. 5 odst. 4 Úmluvy (k čemuž dále srovnej tam citovanou judikaturu Evropského soudu pro lidská práva).

37. Relativně aktuálním příkladem může být dále nález ze dne 8. 6. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 3/09 (N 121/57 SbNU 495; 219/2010 Sb.), jímž bylo zrušeno ustanovení § 83a odst. 1 části věty první a věty druhé trestního řádu ve slovech: „v přípravném řízení státní zástupce nebo policejní orgán. Policejní orgán k tomu potřebuje předchozí souhlas státního zástupce“. Rovněž zde Ústavní soud uvedl, že o vydání příkazu k prohlídce jiných prostor a pozemků nemůže rozhodovat státní zástupce, nýbrž nezávislý a nestranný orgán. „Nelze totiž opomíjet skutečnost, že státní zástupci plní v kontradiktorním řízení funkce orgánu veřejné žaloby a jsou zákonem, jakož i slibem osobně zavázáni k ochraně veřejného zájmu (§ 18 odst. 3 zákona o státním zastupitelství). V přípravném řízení, kde mají zcela dominantní postavení, jsou společně s policejním orgánem povinni organizovat svou činnost tak, aby účinně přispívali k včasnosti a důvodnosti trestního stíhání (§ 157 odst. 1 tr. řádu). To vše může vést k legitimním pochybám stran jejich nestrannosti (resp. jejího zdání) při posuzování střetu základních práv a svobod osob s veřejným zájmem na stíhání trestné činnosti.“ V uvedené věci Ústavní soud dále odkázal na nález sp. zn. Pl. ÚS 11/04 ze dne 26. 4. 2005 (N 89/37 SbNU 207; 220/2005 Sb.), v němž byly vymezeny nároky na orgán, který materiálně vzato vykazuje takovou kvalitu, kterou lze ztotožnit se soudem. „Ústavní pořádek České republiky (čl. 81 a 82 Ústavy) stanoví, že soudnictví vykonávají pouze nezávislé a nestranné soudy, respektive nezávislí a nestranní soudci, kteří se řídí základními pravidly spravedlivého procesu (čl. 1 odst. 1 Ústavy, hlava pátá Listiny). Tato ustanovení lze vykládat jako institucionální záruky materiálně chápaného výkonu soudní moci, a proto z hlediska práva na spravedlivý proces není nezbytné, aby ve všech případech byl soudem ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny výhradně orgán začleněný do soustavy obecných soudů, avšak musí jít o orgán nezávislý, jehož členové disponují nezávislostí a nestranností při svém rozhodování. Dále musí mít nepodmiňovaný přístup ke zkoumání všech relevantních aspektů věci (skutkových i právních), a musí respektovat základní zásady spravedlivého procesu (např. zásadu nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci či zásadu slyšeny musí být obě strany), přičemž vykonatelné rozhodnutí již nelze dalším mocenským aktem zvrátit (vymezení soudnictví v materiálním smyslu).“

38. Z prima facie nonjudiciálního charakteru postavení státního zástupce, resp. státního zastupitelství, jak je zřejmé, vyšel i uvedený nález sp. zn. Pl. ÚS 11/04, kterým byl zrušeno ustanovení § 77k odst. 6 zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Nález kromě jiného konstatoval, že postavení nezávislého tribunálu ve formálním i materiálním smyslu nemělo ani Kolegium na úseku ochrany utajovaných skutečností při Nejvyšším státním zastupitelství (§ 7a zákona č. 283/1993 Sb., ve znění do 28. 2. 2006), a to i vzhledem k jeho institucionálnímu postavení: „Kolegium však za soud považovat nelze, a to ani v materiálním pojetí, neboť pochybnosti o nezávislosti vznikají strukturálně v objektivní rovině, čímž se však zároveň nijak nezpochybňuje ani nezávislost státních zástupců plnících úkoly veřejné žaloby, ani se tím nijak nezpochybňují profesní a lidské kvality stávajících či minulých členů Kolegia.“

39. Tyto úvahy vedou Ústavní soud v nyní projednávané věci k závěru, že ačkoliv má státní zastupitelství vzhledem ke svému poslání významnou ústavně předvídanou úlohu, která je pro fungování justice nenahraditelná, a zároveň není přímou státní správou, nejedná se o instituci, jejímž podstatným atributem by byl nestranný a nezávislý výkon moci soudní. K zásadně shodným závěrům o součásti státního zastupitelství jako součásti moci výkonné s postavením orgánu sui generis dospívá i právní doktrína (L. Bahýľová, J. Filip, P. Molek, M. Podhrázký, R. Suchánek, V. Šimíček, L. Vyhnánek. Ústava České republiky – Komentář. Linde Praha, 2010, s. 940, s. 943, s. 944, aj.). Jeví se jako vhodné doplnit, že ani aplikaci tzv. odklonů v trestním řízení, resp. v přípravném řízení státním zástupcem [podmíněné zastavení trestního stíhání podle § 307 a 308 tr. řádu, narovnání podle § 309 až 314 tr. řádu, odstoupení od trestního stíhání mladistvého podle § 70 a 71 zákona č. 218/2003 Sb., o odpovědnosti mládeže za protiprávní činy a o soudnictví ve věcech mládeže a o změně některých zákonů (zákon o soudnictví ve věcech mládeže), ve znění pozdějších předpisů, a podmíněné odložení podání návrhu na potrestání podle § 179g a 179h tr. řádu] nelze považovat za rozhodování o vině a trestu ve smyslu ustanovení čl. 90 věty druhé Ústavy a čl. 40 odst. 1 Listiny.

40. Na tom nic nemění tvrzení vedlejších účastníků, že pokud státní zastupitelství zastupuje veřejnou žalobu, činí tak v důsledku vlastního nezávislého úsudku o obsahu veřejného zájmu, a to nezávisle na jiných orgánech veřejné moci. Ústavní soud nezpochybňuje význam nezávislosti státního zástupce při posuzování jednotlivých případů, ať již v přípravném řízení, kdy na jeho úvaze závisí, zda bude zahájeno trestní stíhání, či ve fázi jeho rozhodování o tom, zda jsou dány důvody k podání obžaloby či nikoliv. Jistě lze konstatovat, že jak z Ústavy, tak ze zákona č. 283/1993 Sb., ale i ze samotné zásady rovnosti účastníků řízení a spravedlivého procesu plyne požadavek nezávislého výkonu funkce státního zástupce, a to v rámci soustavy státního zastupitelství, která jakožto zvláštní samostatný orgán sui generis plní Ústavou a zákonem stanovený úkol vlastní pouze tomuto orgánu státní moci (srovnej rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2005, č. j. 6 As 58/2004-45 a ze dne 12. 11. 2009, č. j. 1 As 9/2009-86). Nicméně potencialita možného zásahu do výkonu funkce ať již vedoucího státního zástupce či řadových státních zástupců neumožňuje pohlížet na výkon funkce státního zástupce z hlediska nezávislosti výkonu funkce jako na výkon soudní moci. Proto také nelze dospět k závěru o ohrožení takové nezávislosti prostřednictvím zásahu do výše platu státního zástupce, jak to bylo již dříve konstatováno u soudců.

41. Z mezinárodních dokumentů k postavení státních zástupců navrhovatel poukazuje např. na Pravidla k roli státních zástupců (Guidelines on the Role of Prosecutors) přijatá na 8. kongresu OSN o prevenci kriminality a zacházení s pachateli, který se uskutečnil v Havaně v srpnu až září 1990. Pravidla doporučují „přiměřené ohodnocení“ (adequate remuneration) a zdůrazňují zásadní roli, kterou státní zástupci hrají ve fungování trestní justice, ovšem již např. bod 10 Pravidel výslovně odděluje úřad státního zástupce od výkonu soudnictví (The office of prosecutors shall be strictly separated from judicial functions.). Ve světle čl. 9 odst. 3 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, který vyžaduje (pro rozhodování o vazbě) předvedení před soudce nebo „úředníka, který je zákonem zmocněn vykonávat soudcovskou pravomoc,“ shledal Výbor pro lidská práva (OSN), že státního zástupce nelze považovat za nositele institucionální objektivity a nestrannosti charakteristické pro výkon soudnictví (např. Communication 521/1992, Vladimir Kulomin v. Hungary, UN document CCPR/C/56/D/521/1992, bod 11.3).

42. Konečně i judikatura Evropského soudu pro lidská práva přisuzuje státním zástupcům specifickou roli v trestním řízení, ale neshledává u nich záruky nezávislosti a nestrannosti jako u soudců (k těmto zárukám např. Huber proti Švýcarsku, rozsudek ze dne 23. 10. 1990, č. 12794/87, § 42; Niedbała proti Polsku, rozsudek ze dne 4. 6. 2000, č. 27915/95, § 48-50; Assenov a další proti Bulharsku, rozsudek ze dne 28. 10. 1998, č. 24760/94, § 146; Nikolova proti Bulharsku [GC], rozsudek ze dne 25. 3. 1999, č. 31195/96, § 49–50; Merit proti Ukrajině, rozsudek ze dne 30. 3. 2004, č. 66561/01, § 62–63; Nevmerzhitsky proti Ukrajině, rozsudek ze dne 5. 4. 2005, č. 54825/00, § 56, § 125). Furthermore, the prosecution authorities not only belong to the executive branch of the State, but they also concurrently perform investigative and prosecution functions in criminal proceedings and are party to those proceedings. The Court therefore reiterates its position as to the status of the prosecutor, who cannot be regarded as officer authorised by law to exercise judicial power' (…) (Salov proti Ukrajině, rozsudek ze dne 6. 9. 2005, č. 65518/01, § 58).

43. Jakkoliv není ambicí ani povinností Ústavního soudu specifikovat ústavní postavení státních zástupců či je detailně vůči jiným skupinám státních zaměstnanců vymezovat, postačuje výše uvedené pro závěr, že nesvědčí-li státním zástupcům ústavně garantovaná nezávislost soudcovská, nelze se dovolávat ani těch záruk, které tuto soudcovskou nezávislost zabezpečují, včetně Ústavním soudem judikované neměnnosti platového postavení. Argumentace navrhovatele se pohybuje v kruhu v tom smyslu, že z komparace určitých – zákonodárcem již přiznaných – shodných záruk nezávislosti na straně státních zástupců i soudců shledává potřebu výkladem Ústavy dovodit záruky další (nyní neměnnost platových poměrů). Jestliže však státním zástupcům Ústava nepřiznává justiční charakter, šel by případný závěr o potřebě shodného rozsahu záruk nezávislosti státních zástupců a soudců zjevně nad rámec Ústavy.

46. Je možno přisvědčit navrhovateli, že v případě státních zástupců nebyl naplněn požadavek, aby k případným platovým restrikcím došlo poté, co si zákonodárce opatřil relevantní stanovisko jejich reprezentantů, které by se mělo stát i součástí důvodové zprávy. K přijetí napadených ustanovení došlo naopak ze strany zákonodárce v zásadě jednostranným úkonem, bez audiendi alterae partis. Nutno přihlédnout i k tomu, že Unie státních zástupců České republiky je pouze dobrovolným stavovským nepolitickým sdružením státních zástupců České republiky, stejně tak v případě soudců Soudcovská unie České republiky. Tyto organizace, jak se zdá, nemají možnost zasáhnout do legislativního procesu, respektive relevantním způsobem v tomto procesu reprezentovat své připomínky (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 12/10, bod 25). V nyní projednávané věci však, při absenci dalších aspektů shodných s nálezem sp. zn. Pl. ÚS 12/10, se nejedná o důvod ke zrušení napadené úpravy.

60. Obiter dictum Ústavní soud přes výše uvedené připomíná, že zákonodárce zákonem č. 283/1993 Sb. ukládá státnímu zastupitelství (a tím tedy státním zástupcům, jejichž úkony jsou podle § 23 odst. 2 téhož zákona považovány za úkony státního zastupitelství) řadu významných a jiným orgánem nezastupitelných úkolů zejména v trestním řízení, kdy zajišťuje ochranu veřejného zájmu jako orgán veřejné žaloby, nezastupitelná je také role státního zastupitelství při prevenci a postihování trestné činnosti, např. korupce a hospodářské kriminality.

61. Není na volné úvaze státu, zda a jakým způsobem bude postihovat zločinnost. Ústavní soud setrvává na doktríně, že trestní řízení představuje toliko vztah mezi pachatelem a státem, tedy že ústavně není zaručeno právo třetí osoby (oznamovatele, poškozeného), aby jiná osoba byla stíhána a odsouzena. Nelze však zároveň pominout, že je jednoznačnou povinností státu zajistit ochranu základních práv, včetně práv zaručených Úmluvou, a to i prostřednictvím efektivního trestního řízení, resp. že v určitých situacích lze hovořit o účinné ochraně (obětí) pouze prostřednictvím trestního práva. Selhání státu v této povinnosti může podle okolností představovat typicky porušení čl. 2 odst. 1, čl. 3 či čl. 8 Úmluvy [X a Y proti Nizozemsku, rozsudek ze dne 26. 3. 1989, č. 8978/80, § 27: This is a case where fundamental values and essential aspects of private life are at stake. Effective deterrence is indispensable in this area and it can be achieved only by criminal-law provisions (…); M. C. proti Bulharsku, rozsudek ze dne 4. 12. 2003, č. 39272/98, § 150–153; Assenov a další proti Bulharsku, rozsudek ze dne 28. 10. 1998, č. 24760/94, § 102; Osman proti Spojenému Království, rozsudek ze dne 28. 10. 1998, č. 23452/94, § 115–116; a další]. Zvláště k nezastupitelné roli státního zástupce v řízení před soudem konstatuje Ústavní soud, že spravedlivé trestní řízení bez aktivní participace státního zástupce vést nelze, neboť převzetí jeho funkcí soudem samotným zakládá důvodné pochybnosti o nestrannosti soudu v konkrétní věci a porušení zásady obžalovací [Thorgeir Thorgeirson proti Islandu, rozsudek ze dne 25. 6. 1992, č. 13778/88, § 53; zejména pak Ozerov proti Rusku, rozsudek ze dne 18. 5. 2010, č. 64962/01, § 54–55 (porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy pro absenci státního zástupce); v nedávné době pak Krivoshapkin proti Rusku, rozsudek ze dne 27. 1. 2011, č. 42224/02, § 44–46 (porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy pro absenci státního zástupce)].

62. K výše uvedenému závěru, že materiální zabezpečení státních zástupců jako aspekt jejich nezávislosti, na rozdíl od soudců, nepožívá přímé ústavní ochrany a je garantováno pouze v rovině zákona, je tedy dále nutno dodat následující. Bytostným důvodem, na němž je založena existence státu, státní moci, je zajišťování bezpečnosti občanů. Úkolem politické moci v demokratickém právním státě je vytvořit optimální pravidla pro vznik a fungování mechanismů, které spolehlivým a efektivním způsobem zajistí vyšetřování, stíhání a souzení trestných činů a jiného závadného (deliktního) jednání ve společnosti. Pro fungující justici a státní zastupitelství, tedy soustavy, které na sebe těsně navazují a jsou jinými složkami státní moci nezastupitelné, je nutno zajistit výběr těch nejlepších právníků, kteří jsou v dané oblasti a čase k dispozici. Obsahem slova nejlepší není pouze formální kvalifikace a odborné zkušenosti, ale zejména osobní integrita a její jednotlivé projevy, jako je neúplatnost, zodpovědnost, slušnost, čestnost, svědomitost, uměřenost, statečnost, pracovitost a přístup k chápaní svěřené moci jako služby společnosti. Soudce ani státní zástupce by neměl být při nástupu do funkce tzv. tabula rasa, o které se nic neví, ale naopak listem hojně popsaným, o němž se dá usuzovat, že moc, kterou se svojí funkcí přebírá, nezneužije. Pro státního zástupce by mělo být otázkou cti obhájit před soudcem přesvědčivost a věrohodnost předložených důkazních prostředků, na kterých vybudoval své dílo – obžalobu – pokud byl přesvědčen o její důvodnosti a nezbytnosti zásahu do osobní sféry jednotlivce, kterou trestní řízení přináší. Celková kvalita a spravedlnost trestního rozsudku velmi zásadním způsobem závisí nejen na dobré obhajobě, ale zejména i na kvalitní práci a přípravě obžaloby.

63. Je na exekutivě a její politické reprezentaci, aby provedla analýzu materiálního zabezpečení v jednotlivých právnických profesích (soudci, státní zástupci, advokáti, notáři, exekutoři apod.) a přijala taková opatření, aby materiální zajištění a výdělečné možnosti byly v náležité proporci ve vztahu k náročnosti práce a odpovědnosti v jednotlivých právnických profesích s cílem zajistit jejich vzájemnou prostupnost. Nelze ani odhlížet od aktuálních platových poměrů zejména na některých ministerstvech, o nichž se veřejnost postupně dozvídá.

64. Zákonodárce přistupuje opakovaně k negativním zásahům do platu státních zástupců – na rozdíl od ostatních státních zaměstnanců. Nutno proto zmínit obavy, že svými nekoncepčními kroky setře platové rozdíly mezi státními zástupci a jinými skupinami zaměstnanců státní sféry natolik, že ohrozí stabilitu fungování státního zastupitelství. Takový vývoj je těžko obhajitelný politickým cílem selektivních úspor ve státním rozpočtu, neboť by se dostal do rozporu s výše konstatovanými povinnostmi státu či doporučujícími mezinárodními dokumenty (Like for judges, remuneration in line with the importance of the tasks performed is essential for an efficient and just criminal justice system. A sufficient remuneration is also necessary to reduce the danger of corruption of prosecutors. Zpráva Benátské komise o evropských standardech nezávislosti soudního systému: Část II – Státní zastupitelství, přijatá 17.–18. prosince 2010, studie č. 494/2008, bod 69). V tomto kontextu Ústavní soud nepřehlíží, že vláda si odpovědnost uvědomuje, jak plyne ze snahy posílit platovou stabilitu v soustavě státního zastupitelství prostřednictvím vazby na platovou úroveň soudců od roku 2012 (sněmovní tisk 341).

Z odlišného stanoviska Pavla Holländera:

Ačkoli je instituce státního zastupitelství zakotvena v hlavě třetí Ústavy, tj. v rámci úpravy moci výkonné (a to v čl. 80), existují zásadní rozdíly mezi principy ovládajícími uspořádání státní správy a principy, jimiž se řídí organizace a fungování státního zastupitelství. Je-li základním pořádacím principem státní správy hierarchické uspořádání opírající se o subordinaci u státního zastupitelství dochází k jeho modifikaci: státní zastupitelství se řídí výlučně zákonem (§ 2 odst. 1 zákona o státním zastupitelství) a dále u něho dochází k oslabení principu subordinace principem nezávislosti (podle § 3 odst. 1 zákona o státním zastupitelství jiné orgány nebo osoby nesmí do činnosti státního zastupitelství zasahovat nebo je při jejím výkonu nahrazovat anebo zastupovat, podle § 12e odst. 1 až 3 uvedeného zákona v případě, odmítne-li procesně příslušný státní zástupce splnit pokyn nadřízeného státního zástupce pro jeho rozpor se zákonem, věc vyřídí státní zástupce, jenž pokyn vydal).

Zastávám názor, že v interpretaci čl. 80 Ústavy nutno zohlednit nejen exekutivní prvky v systému státního zastupitelství, nýbrž i prvky jeho nezávislosti a nestrannosti, jež nacházejí své vyjádření explicitně v podústavní – zákonné – úpravě. Absence prvku nezávislosti (zejména procesní) státních zástupců (při neexistenci instituce vyšetřujícího soudce) by otevírala prostor pro zasahování ze strany představitelů exekutivy do trestního řízení, měla by za následek výrazný deficit v dosahování hodnot spjatých s kategorií právního státu, a tím i rozpor s čl. 1 odst. 1 Ústavy. Ustanovení čl. 80 Ústavy nutno tudíž vykládat právě z pohledu čl. 1 odst. 1 Ústavy, z čehož pro soustavu státního zastupitelství při stávajícím institucionálním modelu přípravného řízení v řízení trestním plyne maxima procesní nezávislosti.

Přijmeme-li uvedený náhled na postavení státních zástupců, nelze pak při posuzování ústavnosti ustanovení § 3 odst. 9 zákona č. 201/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů, odhlédnout od argumentů obsažených v již zmíněných nálezech Ústavního soudu, jež pak nutno pro posouzení věci považovat za relevantní.

Z odlišného stanoviska Vladimíra Kůrky:

Vzhledem k nedávno vydanému nálezu ve věci platů soudců (sp. zn. Pl. ÚS 12/10) bylo (a je) logické, že Ústavní soud ve věci platů státních zástupců zvolil metodu posouzení založenou na komparaci ústavněprávní reflexe jejich platové restrikce s tou, jež byla (pozitivně) již u soudců zjištěna.

Namísto hledání shod v rozhodných znacích obou těchto profesních skupin se však většina Ústavního soudu vydala cestou opačnou, totiž zdůrazněním odlišností, a podle mého názoru neudělala dobře.

Oba argumentační pilíře dřívějšího nálezu, vycházející ze (soudcovské) nezávislosti (body 21 až 24) a z dovozené disproporcionality platového opatření (bod 26), potažmo neakcesorické nerovnosti vůči jiným „služebníkům státu“, byly přiměřeně použitelné i zde, ve prospěch státních zástupců.

Popírá-li většina nezávislost státních zástupců, činí tak jednak formálně (s ohledem na ústavní zařazení státního zastupitelství do rubriky výkonné moci) a jednak i nepřípadně potud, že čerpá nikoli z institucionálního postavení státního zastupitelství v kontextu reálné dělby moci, nýbrž z hodnocení procesního postavení státního zástupce v konkrétních řízeních, v nichž vystupuje. Přičemž (nadto) nedostatek nezávislosti je zhusta zaměňován s nedostatkem nestrannosti, poukazuje-li většina zejména na to, že v trestním řízení je státní zástupce stranou a reprezentuje určitý zájem.

Pro náležité uchopení vzájemného vztahu soudců a státních zástupců bylo též spíše se uchýlit ke znakům, jež se spojují s předpoklady a způsobem vzniku funkce, omezením možnosti přeložení, taxativně vymezenými důvody zániku funkce, úpravou kárného řízení, fixním platem bez pohyblivých složek, resp. nemožností vykonávat jinou výdělečnou činnost apod., a z těchto hledisek je připodobnitelnost funkcí státních zástupců k soudcům nepřehlédnutelná.

Ústavní soud nevyužil příležitosti dát ve vztahu k čl. 80 Ústavy České republiky (jeho řazení) najevo, že odtud neplyne, že státní zastupitelství může být pojímáno v pozici závislosti na jiných složkách státní moci.

Jestliže v „soudcovském“ nálezu Ústavní soud konstatoval, že „snížení platu pouze u omezené skupiny osob hrubě porušuje princip proporcionality …, nehledě dále na to, že finanční úspora výdajové stránky státního rozpočtu je za této situace zcela zanedbatelná“ (bod 26), pak lze jen stěží tvrdit, že totéž se neuplatní ve vztahu k státním zástupcům. Jestliže tedy dříve bylo uvažováno, že „v tom zůstali soudci sami“, pak poté, co zásahem Ústavního soudu byli z obdobné platové restrikce vyňati, o státních zástupcích to pak platí tím spíše. Porušení principu neakcesorické rovnosti je dovoditelné, a výčet dalších restrikcemi dotčených osob, jejž přináší bod 57 nálezu, na tom nic efektivně nemění.

Z odlišného stanoviska Jana Musila:

3. Z ústavního principu dělby moci lze dovodit, že je žádoucí chránit též specifické a relativně autonomní postavení státního zastupitelství vůči jiným orgánům moci výkonné a moci zákonodárné. Platové restrikce ohrožují specifické postavení a funkčnost státního zastupitelství, což může mít stejně negativní důsledky jako ohrožení soudcovské nezávislosti.

4. V dosavadní judikatuře, citované v odůvodnění nálezu, se Ústavní soud a Evropský soud pro lidská práva zabývaly atributem nezávislosti soudců (v kontrapozici se státními zástupci) v jiných souvislostech – např. ohledně kompetence brát osoby do vazby, rozhodovat o opravných prostředcích, nařizovat zajištění majetku apod. Používat argumentaci vyslovenou v těchto judikátech ve vztahu k platovým záležitostem státních zástupců nepokládám za přiléhavé.

5. Domnívám se, že je zapotřebí přitakat argumentu navrhovatele, že „postavení státního zastupitelství … kombinuje znaky moci výkonné i moci soudní“, a to přesto, že Ústava České republiky zařadila článek 80 týkající se státního zastupitelství do své třetí hlavy nadepsané „moc výkonná“.

6. V domácí i zahraniční právní nauce je vesměs akceptován názor, že státní zastupitelství není běžným administrativním orgánem, nýbrž vykazuje vedle znaků, jimiž se vyznačují administrativní orgány, také znaky příznačné pro soudní orgány. Státní zastupitelství je často charakterizováno jako hybridní instituce sui generis (srov. např. Fenyk, J.: Veřejná žaloba, díl I. Praha: Institut Ministerstva spravedlnosti pro další vzdělávání soudců a státních zástupců, 2001, s. 208; Koetz, A. G., Feltes, T.: Organisation der Staatsanwaltschaften. Köln: Bundesanzeiger Verlagsges. 1996, s. 31). Často se lze setkat s názorem, že „státní zastupitelství lze považovat za zvláštní a nezastupitelný státní orgán“ (Klíma, K.: Ústavní právo. 2. vyd. Plzeň: Čeněk 2004, s. 321).

7. Zaznamenáníhodný je fakt, že v řadě zahraničních zemí lze v posledních desetiletích vypozorovat tendenci směřující k posílení ústavní a zákonné pozice státního zastupitelství. Tak např. systematickým výkladem italské ústavy (článek 104 odst. 2 o Nejvyšší radě soudců a státních zástupců a článek 107 odst. 4 a článek 108 odst. 2 o nezávislosti judikativy) lze dospět k závěru, že státní zastupitelství je v Itálii pokládáno za součást moci soudní (viz Muhm, R.: Der unabhängige Staatsanwalt – das italienische Modell. Rechtsphilosophische Hefte Nr. 6, 1996, s. 55 a násl.). Rovněž portugalská ústava řadí státní zastupitelství do moci soudní (VI. Sekce, VI. kapitola). Mimo klasickou triádu tří mocí zařadila prokuraturu Ústava Slovenské republiky (zákon č. 460/1992 Zb. ze dne 1. 9. 1992), a to do samostatné osmé hlavy Ústavy v článcích 149 až 151. Novelizací zákona o prokuratuře v Polsku (zákonem z 9. 10. 2009, Dz. U. nr. 178, poz. 1375) došlo k posílení pozice prokuratury tím, že byly od sebe odděleny funkce ministra spravedlnosti a generálního prokurátora. Ve Spolkové republice Německo se na odborných fórech vedou rozsáhlé a argumentačně fundované diskuse, plédující za nezávislost státního zastupitelství a jeho ústavní začlenění do rámce soudní moci (viz např. Rautenberg, E. C.: Staatsanwaltschaft und Gewaltenteilung : Ein Plädoyer für die Zuordnung der Staatsanwaltschaft zur Judikative. Neue Justiz, 57, Nr. 4/2003, s. 169–175; Avenarius, Ch. et al.: Dresdner Plädoyer für eine unabhängige Staatsanwaltschaft. Abschlusserklärung der Internationalen Tagung der Neuen Richtervereinigung Sachsen am 21. 9. 2003 im Sächsischen Landtag. http://www.gewaltenteilung.de/unab_staatsanwaltschaft.htm; Pförtner, K.: Die deutsche Staatsanwaltschaft: Marionette der Politik? Unabhängigkeit muss sein! Lesefassung eines am 8. 11. 2008 auf dem Internationalen Symposium zur richterlichern Unabhängigkeit in Europa an der Universität Frankfurt am Main gehaltenen Vortrags. http://www.gewaltenteilung.de/pfoertner.htm).

8. Toto úsilí o posílení role státního zastupitelství není nikterak samoúčelné, nýbrž je věcně odůvodněno novými závažnými sociálními jevy. V prvé řadě je třeba poukázat na velmi podstatné změny, k nimž dochází v posledních desetiletích v dynamice kriminality a ve způsobu, jakým je s touto kriminalitou v trestním řízení nakládáno; role státního zastupitelství při potírání kriminality vzrůstá a stává se nezbytnou podmínkou pro to, aby trestní justice byla funkční.

9. Novým jevem, který se výrazně projevuje v kompetencích státního zástupce a v charakteru jeho práce a který je argumentem pro posílení nezávislosti státního zastupitelství, je masový výskyt kriminality, jejíž četnost je dnes tak veliká, že její trestněprávní „zpracování“ tradičními procesními formami v řízení před soudem přesahuje kapacitní možnosti orgánů činných v trestním řízení. Je nemožné, aby všechny stíhané trestné činy byly projednány v klasickém soudním řízení. Aby se zabránilo zahlcení justičního systému, byly vyvinuty formální nebo neformální filtry (tzv. diskreční pravomoc státního zástupce), které způsobují, že část těchto deliktů, zejména takových, které jsou označovány jako bagatelní, se vůbec nestane předmětem trestního stíhání. O další části takových deliktů je sice zahájeno trestní stíhání, ale to je často ukončováno státním zástupcem již v přípravném řízení cestou tzv. odklonů, především podmíněným zastavením trestního stíhání a narovnáním podle § 307 až 314 tr. řádu, odstoupením od trestního stíhání mladistvého podle § 70 a 71 zákona o soudnictví ve věcech mládeže a podmíněným odložením podání návrhu na potrestání podle § 179g a 179h tr. řádu. Podíl takto ukončovaných trestních kauz v přípravném řízení neustále vzrůstá, v některých zemích (např. v Německu) činí tento podíl až 70 % všech případů. Argument, že v takových případech jde toliko o méně závažné delikty, není přesvědčivý – i v těchto kauzách jde o závažná meritorní rozhodnutí, mající citelný dopad do sféry práv a svobod občanů (obviněnému lze např. uložit přiměřená omezení a povinnosti – § 307 odst. 4 tr. řádu; lze uložit povinnost nahradit škodu poškozenému – § 307 odst. 3 tr. řádu; rozhodnutí o schválení narovnání je evidováno v rejstříku trestů – § 313 tr. řádu). Tvrzení obsažené v bodě 39 odůvodnění nálezu, že totiž rozhodování o odklonech „nelze považovat za rozhodování o vině a trestu ve smyslu ustanovení čl. 90 věty druhé Ústavy a čl. 40 odst. 1 Listiny“, neodpovídá realitě dnešního trestního stíhání. V trestněprávní nauce je naopak zdůrazňováno, že tato rozhodnutí o odklonech jsou de facto rozhodnutími o vině a trestu (srov. např. Jelínek, J. a kol.: Trestní zákoník a trestní řád. Praha: Leges, 2009, str. 919).

10. Dalším závažným argumentem pro posílení nezávislosti státních zástupců je fakt, že v posledních letech se zvyšuje podíl nových forem závažné kriminality. Jde zejména o fenomén tzv. kriminality bílých límečků, páchané začasté pachateli s velkým faktickým mocenským potenciálem a vlivem na politiku a na média. Tento typ pachatelů se podílí zejména na páchání hospodářské kriminality, korupce, majetkových deliktů páchaných ke škodě veřejných financí, daňových, subvenčních a dotačních deliktů apod. Tito pachatelé mají velmi mocné ekonomické a vlivové pozice, které jsou schopni uplatnit i k tomu, aby ovlivnili průběh trestního řízení. Největší příležitost, jak uniknout trestnímu postihu, se jim naskýtá v nejranějších fázích trestního řízení, tj. při prověřování počátečního podezření před zahájením trestního stíhání a poté v přípravném řízení. Právě tehdy může být státní zástupce vystaven největšímu vnějšímu tlaku, aby kauzu „zametl pod koberec“. O četných případech pokusů o politické ovlivňování činnosti státních zástupců snáší přesvědčivé doklady např. německá odborná literatura (viz Krebs, M.: Die Weisungsgebundenheit der Staatsanwaltschaft unter besonderer Berücksichtigung des rechtstatsächlichem Aspekts. Frankfurt am Main : Lang, 2002, s. 269 a násl., s. 287; Rautenberg, E. C.: Staatsanwaltschaft und Gewaltenteilung : Ein Plädoyer für die Zuordnung der Staatsanwaltschaft zur Judikative. Neue Justiz, 57, Nr. 4/2003, s. 169-175). Též v České republice byly zaznamenány případy, v nichž docházelo k ovlivňování orgánů přípravného řízení ve snaze věc odložit nebo řízení zastavit.

11. Právě pro takové situace je třeba státního zástupce obrnit před jakýmkoli ovlivňováním. Jestliže v případě soudců byl v platových restrikcích spatřován Ústavním soudem zásah do jejich nezávislosti, potom v případě státních zástupců, vykonávajících v trestním řízení analogické a společensky stejně významné funkce jako soudci, lze v platových restrikcích spatřovat stejně nebezpečný nástroj pro politické ovlivňování jejich činnosti.

12. V odůvodnění zamítavého nálezu se nacházejí některá tvrzení, která nepokládám za zcela korektní. Tak např. argument uvedený v bodě 32, že „trestněprávní ochrana soudcovské nezávislosti státním zástupcům nesvědčí“, což je dokumentováno odkazem na ustanovení § 335 trestního zákoníku, je lichý, protože nezákonné působení na státního zástupce, aby porušil své povinnosti, lze stejně účinně postihnout jako trestnou součinnost na trestném činu zneužití pravomoci úřední osoby podle § 329 trestního zákoníku (pozn. red.: zákona č. 40/2009 Sb.).

13. Nelze také souhlasit s argumentem uvedeným v bodě 33 odůvodnění nálezu, že prý „státní zástupci jsou – na rozdíl od soudců – zákonem a slibem osobně zavázáni primárně k ochraně veřejného zájmu (§ 18 odst. 3 zákona č. 283/1993 Sb.), což může vést k legitimní pochybnosti o jejich nestrannosti při posuzování střetu základních práv a svobod a veřejného zájmu“. Taková konstrukce, stavějící do protikladu veřejný zájem a ochranu základních práv a svobod, je v případě působnosti státních zástupců v trestním řízení principiálně nesprávná. Samotný zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, takové povyšování veřejného zájmu nad ochranu základních práv a svobod nedovoluje, neboť v ustanovení § 2 odst. 2 říká, že „státní zastupitelství … svoji působnost vykonává nestranně, respektuje a chrání přitom lidskou důstojnost, rovnost všech před zákonem a dbá na ochranu základních lidských práv a svobod“. Také trestní řád v § 2 odst. 4 mj. též státním zástupcům ukládá, že „trestní věci musí projednávat … s plným šetřením práv a svobod zaručených Listinou základních práv a svobod a mezinárodními smlouvami o lidských právech a základních svobodách, jimiž je Česká republika vázána“. Z § 2 odst. 5 tr. řádu vyplývá pro státní zástupce povinnost objasňovat „i bez návrhu stran stejně pečlivě okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch osoby, proti níž se řízení vede“. Koncepce trestního řízení v České republice kombinuje principy legality, princip obžalovací, vyhledávací, oficiality a materiální pravdy tak, že zajišťuje rovnováhu veřejného zájmu a ochranu základních práv a svobod, a tudíž i objektivitu a nestrannost státního zástupce v trestním řízení.

14. Chtěl bych poukázat také na skutečnost, že závěr o potřebě posílit pozici státního zastupitelství, včetně jeho materiálního zabezpečení a odměňování by bylo žádoucí více opřít o argumenty uváděné v důležitých mezinárodních dokumentech, např. v doporučující Zprávě Benátské komise o evropských standardech nezávislosti soudního systému: Část II – Státní zastupitelství, přijaté 17.–18. prosince 2010, studie č. 494/2008, CDL-AD(2010)40, která je zmiňována v bodě 64 odůvodnění nálezu. V této „Zprávě“ (bod 21) je mj. upozorňováno na případy politického vměšování do činnosti státních zástupců, spočívajícího zejména v tlaku, aby nebylo zahajováno trestní stíhání, ačkoli být zahájeno mělo. „Tento problém je často spojován s korupcí, ale lze se s ním setkat také tam, kde vláda konala trestným či úplatným způsobem, nebo tam, kde vstupuje do hry politický tlak motivovaný silnými zájmovými skupinami“. Proto Benátská komise (bod 32) doporučuje, že „je nezbytné vypracovat katalog záruk nevměšování do činnosti prokurátorů. Nevměšováním se rozumí zajištění, že prokurátorova činnost v trestním řízení nebude vystavena vnějším tlakům, ani nežádoucímu či nezákonnému vnitřnímu tlaku v rámci systému prokuratury“. V této „Zprávě“ se dále zdůrazňuje, že „stejně jako u soudců je odměňování prokurátorů odpovídající významu plněných úkolů zásadní pro efektivní a právně konformní funkci justičního systému. Dostatečné odměňování je také nezbytné pro snížení rizika korupce u prokurátorů“ (bod 69; bod 87, odst. 21 „Zprávy“).

Z odlišného stanoviska Pavla Rychetského:

1. Systematické zařazení soustavy státního zastupitelství do třetí hlavy Ústavy, pojednávající o moci výkonné, zdánlivě neposkytuje dostatečnou oporu pro úvahy o ústavněprávní ochraně funkce státního zástupce, která by odpovídala úrovni ochrany poskytované funkci soudce, u které je dominantním rysem důraz na absolutní nezávislost soudní moci jako ústavní podmínku realizace dělby moci v demokratickém právním státě. Je proto logické, že Ústavní soud hledal v ústavním i zákonném zakotvení funkce státního zástupce shodné rysy, které by umožňovaly postup per analogiam s řadou nálezů, ve kterých formuloval princip „nesnižitelnosti soudcovských platů“ jako jednu z podstatných záruk soudcovské nezávislosti. Při těchto úvahách většina pléna akcentovala specifické postavení státních zástupců jako reprezentantů veřejné moci zastupujících veřejnou obžalobu, tedy jednu ze stran sporu, a jejich postavení shledala srovnatelným s postavením ostatních úředníků státu. Tato úvaha však má logiku pouze v jedné rovině – na rozdíl od soudce nemůže a nesmí být státní zástupce při výkonu svého pověření nestranný, což je jediný znak odlišující při výkonu spravedlnosti ve státě státního zástupce od soudce. Český právní řád však – stejně jako právní systémy ostatních moderních demokracií – rozlišuje pro výkon moci ve státě nestrannost a nezávislost, přičemž v požadavku nezávislosti je vždy zakomponována i nestrannost ve smyslu politickém (stranickém), která je požadována od státních zástupců ve stejné míře jako od soudců. Absence požadavku nestrannosti ve vztahu k výkonu funkce státního zástupce je tedy odvozena výlučně od jeho postavení jako jedné ze stran trestního procesu, který je postaven – na rozdíl od procesu inkvizičního – na principu kontradiktornosti a rovnosti postavení účastníků. Pro hledání určujících rysů výkonu funkce státního zástupce sice nenalézáme dostatečnou oporu v samotné dikci ústavního pořádku, avšak v zákonné úpravě, která musí být vždy interpretována v duchu materiálního pojetí Ústavy jako základního zákona demokratického právního státu. A ta pojímá funkci státního zástupce jako zástupce veřejného zájmu, který je při výkonu své funkce nezávislým orgánem státní moci, který je povinen bez ohledu na momentální složení politicky utvářených orgánů státní moci zákonodárné i výkonné garantovat nezávislý výkon obžaloby ve všech stadiích trestního řízení (srovnej zákon o státním zastupitelství i trestní řád). Bez akcentu na požadavek absolutní nezávislosti žalobce, který je jediným orgánem nadaným pravomocí rozhodovat o tom, které skutky a jejich pachatelé budou postaveni před soud, by každý stát přestal být státem právním, a tedy i spravedlivým. Soudím proto, že pouhá absence ústavního požadavku nestrannosti nezbavuje státního zástupce atributu nezávislosti jako elementární podmínky pro řádný a ústavnímu pořádku odpovídající výkon funkce veřejné obžaloby.

2. K podpoře mého shora uvedeného stanoviska je navíc třeba dodat, že vývojové tendence českého trestního práva procesního i hmotného posilují výrazně funkci státního zástupce nejen jako zástupce veřejné obžaloby, ale i jako orgánu nadaného rozhodovací – tedy quasisoudní – pravomocí. Ta se projevuje zejména v široké oblasti tzv. odklonů, v jejímž rámci je státnímu zástupci dokonce svěřena pravomoc rozhodnout o podmíněném zastavení trestního stíhání. Statistiky přitom nasvědčují tomu, že téměř polovina všech trestních stíhání tak končí rozhodnutím státního zástupce, a nikoli soudu.

3. Předmětem interpretace napadené platové restrikce ve vztahu ke státním zástupcům měla podle mého soudu být i skutečnost, že zákonodárce zařadil státní zástupce mezi ty představitele státu a justice, jejichž plat je stanoven zákonem, a nikoliv podzákonným předpisem, jak je tomu u ostatních státních úředníků. Stanovení platových poměrů na úrovni zákona je vyjádřením zvláštní formy garance a stability platu, který by neměl být předmětem libovolné úvahy a neměl by být závislý na proměnlivé rozpočtové situaci státu v takové míře, jak by tomu mohlo být u odměňování podle podzákonných předpisů nebo dokonce na smluvním základě. Zákonem stanovená úroveň platů vybraných státních funkcionářů sama o sobě jistě nezakládá ústavní nárok na zachování jednou stanovené nebo dosažené úrovně odměňování jednotlivých skupin těchto představitelů, ale zakládá základní princip proporcionality jak mezi nimi navzájem, tak ve vztahu k platové úrovni ostatních služebníků státu. Zákonná úprava platových poměrů vybraných privilegovaných skupin představitelů státu by je měla uchránit před libovůlí a konjukturálními změnami a zachovat základní parametry a proporce jejich odměňování. Paradoxní ovšem je, že česká realita je naprosto opačná – platová úroveň představitelů státu a justice podléhá výraznějším změnám a restrikcím než platová úroveň ostatních státních zaměstnanců. Neobstojí tedy ani argumentace zákonodárce, převzatá zcela nekriticky i většinou pléna Ústavního soudu – že platové restrikce soudců a státních zástupců byly vynuceny celkovou rozpočtovou situací státu a jsou v souladu s principy solidarity realizovány plošně na všechny kategorie státem placených pracovníků. Podle Českého statistického úřadu nedošlo k poklesu průměrných příjmů u žádné z ostatních profesí v rozpočtové sféře, u vedoucích funkcí ve státní správě na úrovni ústředních orgánů, naopak došlo ve sledovaném období ke značnému nárůstu způsobenému mimo jiné i vyplácením vysokých odměn nad rámec základních platů. Za zcela nepřijatelné pak v této souvislosti je nutno považovat odměňování vedoucích pracovníků hospodářských subjektů zřízených a ovládaných státem (České dráhy, ČEZ, Česká pošta, České lesy, ČEPRO a další), jejichž platy vysoko přesahují plat předsedy vlády, předsedů obou komor Parlamentu a ostatních nejvyšších představitelů státu.

2. Oprávnění státního zástupce nařídit prohlídku jiných prostor a pozemků

§ 18 odst. 3, § 17, § 24 odst. 1, § 27, § 12d z. s. z.

§ 83a tr. řádu

Interpretace práva na soukromí v prostorové podobě, tj. právo na respektování a ochranu obydlí před zásahy zvenčí, se neomezuje jen na ochranu prostor užívaných k bydlení, nýbrž právo na respekt a ochranu obydlí společně s právem na nedotknutelnost osoby a soukromí a s právem na ochranu osobní svobody a důstojnosti se považuje za nedílnou součást soukromé sféry každého jednotlivce, v případě obydlí vymezenou prostorově.

Maximy plynoucí z ústavního pořádku České republiky vyžadují, aby o vydání příkazu k prohlídce jiných prostor a pozemků rozhodoval nezávislý a nestranný orgán. Za takový nelze považovat státního zástupce, a tím méně policejní orgán.

Zejména v dnešní době, kdy autonomní naplňování soukromého života a pracovní či zájmové aktivity spolu úzce souvisejí, nelze činit ostré prostorové oddělení soukromí v místech užívaných k bydlení od soukromí vytvářeného v místech a prostředí sloužících k pracovní či podnikatelské činnosti anebo k uspokojování vlastních potřeb či zájmových aktivit. Pokud jde o neohraničené pozemky (např. lesy či louky), je zásadně třeba rozlišovat mezi vstupem na ně a jejich „prohlídkou“, která je spojena se zásahem do integrity takové nemovitosti (pozemku). Proto její provedení musí mít stejný režim jako prohlídka uzavřených prostor.

Požadavek je o to naléhavější za situace, že náš trestní řád neumožňuje ani následnou kontrolu nařízení prohlídky jiných prostor a pozemků soudem. Tak se tyto úkony, představující očividný zásah do základního práva na soukromý život, ocitají mimo jakoukoli bezprostřední soudní kontrolu.

Nález Ústavního soudu ze dne 8. 6. 2010, Pl. ÚS 3/09

Sb.ÚS č. 121/2010

Z odůvodnění:

V. B) Funkce soudu při povolování zásahu do práva na nedotknutelnost obydlí

22. Jak již Ústavní soud výše konstatoval, mají-li být použity robustní a základní práva a svobody jednotlivce omezující nástroje při prosazování veřejného zájmu na stíhání trestné činnosti, je třeba, aby se pohybovaly v ústavněprávních limitech. „Trestní právo určuje hranici mezi trestní mocí státu a svobodou jednotlivcovou v tom úmyslu, aby výkon trestní moci státní nestal se proti jednotlivci nástrojem libovůle dočasných držitelů státní moci.“ (srov. Kallab, J.: Zločin a trest, Úvahy o základech trestního práva, J. R. Vilímek, Praha 1916, str. 8). Z hlediska imperativu ústavněprávních limitů při použití nástrojů trestního procesu je třeba konstatovat, že přípustný je zásah do základního práva nebo svobody jednotlivce ze strany státní moci jen tehdy, jde-li o zásah v demokratické společnosti nezbytný, a je-li akceptovatelný z pohledu zákonné existence a dodržení účinných a konkrétních záruk proti libovůli. Esenciální předpoklady spravedlivého procesu totiž vyžadují, aby byl jednotlivec vybaven dostatečnými garancemi proti možnému zneužití pravomoci ze strany veřejné moci [např. nález sp. zn. II. ÚS 502/2000 ze dne 22. 1. 2001 (N 11/21 SbNU 83) či nález sp. zn. II. ÚS 789/06 ze dne 27. 9. 2007 (N 150/46 SbNU 489)].

23. Tyto záruky představuje především soudní kontrola těch nejintenzivnějších zásahů do základních práv a svobod osob, neboť i v trestním řízení je povinností soudů poskytovat ochranu základním právům a svobodám jednotlivců (čl. 4 Ústavy). Ostatně i čl. 13 Úmluvy explicitně vyžaduje, aby osoba, jejíž základní práva byla dle jejího názoru porušena, měla k dispozici účinný prostředek nápravy před národním „orgánem“, který je třeba interpretovat v návaznosti na čl. 4 Ústavy. Je také nepřípustné, aby se soud, resp. soudce dostal do pozice pouhého „pomocníka“ veřejné žaloby, neboť ze samotné podstaty institutu soudu (soudce) plyne požadavek jeho naprosté nestrannosti a nezávislosti [v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/04 ze dne 26. 4. 2005 (N 89/37 SbNU 207; 220/2005 Sb.) Ústavní soud mj. uvedl: „Nestrannost a nezávislost v objektivní poloze se na obecné úrovni posuzují z hlediska vztahu k ostatním mocenským složkám (princip dělby moci), z hlediska schopnosti aktérů (s potenciálním zájmem na určitém výsledku či průběhu sporu) ovlivnit vznik, trvání a zánik funkce člena soudního orgánu (tribunálu). Soudci a členové orgánů soudního typu proto musí mít dostatečně nezávislý status, který vylučuje přímé či zprostředkované působení na rozhodovací činnost. Existence ochrany proti vnějším tlakům je posuzována např. jak z hlediska existence potenciální možnosti ovlivnit kariéru soudce, tak možností přivodit zánik jeho funkce. Ke statusu nezávislosti nesporně patří i garance finanční nezávislosti. Jen tehdy dostává formální příkaz neřídit se cizími pokyny materiální obsah a jen tak je zajištěna neutralita a distance od stran.“].

24. Při posuzování nestrannosti a nezávislosti nelze zcela odhlédnout ani od jevové stránky věci, kdy je za validní kritérium považováno i tzv. zdání nezávislosti a nestrannosti pro třetí osoby, neboť právě tento aspekt je důležitý pro zaručení důvěry v soudní rozhodování. Toto kritérium reflektuje sociální povahu soudního rozhodování, z níž vyplývá, že i když třeba ve skutečnosti neexistuje (jak v subjektivní, tak v objektivní poloze) reálný důvod k pochybnostem o nestrannosti a nezávislosti, nelze přehlížet případnou existenci kolektivního přesvědčení, že takový důvod existuje (srov. k tomu výše citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 11/04 či rozhodnutí ESLP ze dne 23. 6. 1981 ve věci Le Compte, Van Leuven a de Meyere proti Belgii).

25. V případě užití trestněprávních nástrojů omezujících základní práva a svobody jednotlivce (zejm. domovní prohlídka, prohlídka jiných prostor a pozemků, osobní prohlídka, zadržení a otevření zásilek, odposlechy telekomunikačního provozu) se požadavek soudní ochrany základních práv musí projevit ve vydání soudního příkazu a v jeho dostatečném odůvodnění. To musí odpovídat jak požadavkům zákona, tak především ústavním principům, z nichž zákonné ustanovení vychází, resp. které zpětně limitují jeho interpretaci, neboť aplikace takového ustanovení představuje zvlášť závažný zásah do základních práv a svobod každého jednotlivce (podobně viz citovaný nález sp. zn. II. ÚS 789/06).

26. Výše naznačené maximy plynoucí z ústavního pořádku České republiky vyžadují, aby o vydání příkazu k prohlídce jiných prostor a pozemků rozhodoval nezávislý a nestranný orgán. Za takový, ve shora naznačeném smyslu, nelze považovat státního zástupce, a tím méně policejní orgán. Nelze totiž opomíjet skutečnost, že státní zástupci plní v kontradiktorním řízení funkce orgánu veřejné žaloby a jsou zákonem, jakož i slibem osobně zavázáni k ochraně veřejného zájmu (§ 18 odst. 3 zákona o státním zastupitelství). V přípravném řízení, kde mají zcela dominantní postavení, jsou společně s policejním orgánem povinni organizovat svou činnost tak, aby účinně přispívali k včasnosti a důvodnosti trestního stíhání (§ 157 odst. 1 tr. řádu). To vše může vést k legitimním pochybám stran jejich nestrannosti (resp. jejího zdání) při posuzování střetu základních práv a svobod osob s veřejným zájmem na stíhání trestné činnosti. Ostatně v již citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/04 Ústavní soud zřetelně vymezil nároky na orgán, který materiálně vzato vykazuje takovou kvalitu, kterou lze ztotožnit se soudem, „ústavní pořádek České republiky (čl. 81 a 82 Ústavy) stanoví, že soudnictví vykonávají pouze nezávislé a nestranné soudy, respektive nezávislí a nestranní soudci, kteří se řídí základními pravidly spravedlivého procesu (čl. 1 odst. 1 Ústavy, hlava pátá Listiny). Tato ustanovení lze vykládat jako institucionální záruky materiálně chápaného výkonu soudní moci, a proto z hlediska práva na spravedlivý proces není nezbytné, aby ve všech případech byl soudem ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny výhradně orgán začleněný do soustavy obecných soudů, avšak musí jít o orgán nezávislý, jehož členové disponují nezávislostí a nestranností při svém rozhodování. Dále musí mít nepodmiňovaný přístup ke zkoumání všech relevantních aspektů věci (skutkových i právních), respektujíce základní zásady spravedlivého procesu (např. zásadu nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci či zásadu slyšeny musí být obě strany), přičemž vykonatelné rozhodnutí již nelze dalším mocenským aktem zvrátit (vymezení soudnictví v materiálním smyslu).“

VI. Vlastní přezkum

29. Z celkové koncepce napadeného ustanovení § 83a odst. 1 tr. řádu, které stanoví podmínky pro nařízení a provedení prohlídky jiných prostor nebo pozemků, a především z jeho srovnání s ustanovením § 83 tr. řádu, které stanoví podmínky pro nařízení a výkon domovní prohlídky, zřetelně vyplývá, že je odrazem koncepce užšího pojetí institutu obydlí. Podle něho, jak shora uvedeno (viz bod 18), je obydlí vymezeno pouze prostorem skutečně sloužícím k bydlení, který je třeba odlišovat od prostorů nesloužících k bydlení. Tento přístup, který v důsledku plošně restriktivně interpretuje právo na soukromý život, se pak promítá do stanovení odlišných (přísnějších) podmínek pro nařízení a výkon domovní prohlídky ve srovnání s podmínkami pro nařízení a výkon prohlídky jiných prostor a pozemků.

30. Uvedenou koncepci, vycházející ze striktního odlišování soukromého života jednotlivce realizovaného v prostorách užívaných k bydlení, jemuž je poskytována vyšší míra ochrany před potenciálně excesivními zásahy ze strany veřejné moci, od soukromého života osoby naplňovaného např. v jeho pracovním prostředí anebo v místech, která využívá k výkonu zájmových činností, resp. i nečinnosti v podobě prosté relaxace nebo k zábavě, považuje Ústavní soud z hlediska principů uvedených pod částí V. A) nálezu za nepřípustnou, neboť míjí účel základního práva na soukromý život [viz např. nález sp. zn. II. ÚS 2048/09 ze dne 2. 11. 2009 (N 232/55 SbNU 181), bod 19]. Ústavní soud je toho názoru, že zejména v dnešní době, kdy autonomní naplňování soukromého života a pracovní či zájmové aktivity spolu úzce souvisejí, nelze činit ostré prostorové oddělení soukromí v místech užívaných k bydlení od soukromí vytvářeného v místech a prostředí sloužících k pracovní či podnikatelské činnosti anebo k uspokojování vlastních potřeb či zájmových aktivit, byť činnosti odehrávající se v prostorách veřejnosti přístupných, resp. neuzavřených, např. podnikatelská činnost, budou moci podléhat jistým omezením, která mohou představovat určitý zásah do práva na soukromý život. Ta však jsou předem, co do účelu takových omezení úzce definovaná, a také osobě, např. podnikatele, předem známá, a taková osoba vybavená touto znalostí i vstupuje do různých specifických druhů činností, např. podnikání. Přesto ovšem není dotčeno právo takové osoby žádat soudní ochranu před zákonem sice předvídaným, specifickým zásahem, který však co do jeho nařízení nebo výkonu neodpovídá principu proporcionálního omezení práva na soukromý život. Pokud jde o neohraničené pozemky (např. lesy či louky), je zásadně třeba rozlišovat mezi vstupem na ně a jejich „prohlídkou“, která je spojena se zásahem do integrity takové nemovitosti (pozemku). Proto její provedení musí mít stejný režim jako prohlídka uzavřených prostor. Je totiž obecně známou a sdílenou zkušeností (zejména z dob před rokem 1989), že se právě v takovém prostoru mnohdy realizoval soukromý život skrze uschování věcí, jež měly zůstat skryty očím veřejnosti a mnohdy především veřejné moci.

31. Proto stejně jako v případě výkonu domovní prohlídky, tak i v případě výkonu prohlídky jiných prostor, včetně zemědělských stavení, jakož i pozemků nezbytně dochází k zásahu do soukromé sféry jednotlivce prostorově vymezené, a pro takový zásah je třeba předchozí povolení soudu.

32. Zmíněný požadavek je o to naléhavější za situace, že náš trestní řád neumožňuje ani následnou kontrolu nařízení prohlídky jiných prostor a pozemků soudem. Tak se tyto úkony, představující očividný zásah do základního práva na soukromý život, ocitají mimo jakoukoli bezprostřední soudní kontrolu. K její nutnosti se vyjádřil ESLP ve věci Camenzind v. Švýcarsko (rozhodnutí ze dne 16. 12. 1997). V této věci ESLP konstatoval porušení čl. 13 Úmluvy ve vztahu k čl. 8 Úmluvy přesto, že stěžovatel měl k dispozici procesní prostředek, jímž se obracel na příslušnou komoru Federálního soudu Švýcarska. Ten však v důsledku zastávané doktríny „trvajícího zásahu“ jeho podání odmítl. Za této situace shledal ESLP existující procesní prostředek za neefektivní. Obdobně by bylo možno v České republice uvažovat o ústavní stížnosti přímo proti nařízení prohlídky jiných prostor, avšak i judikatura českého Ústavního soudu zčásti sdílí doktrínu „trvajícího zásahu“, a nadto Ústavní soud setrvale judikuje, že jde-li o zásah veřejné moci, který nepředstavuje nereparovatelné porušení základních práv, je třeba upřednostnit aplikaci principu subsidiarity. To znamená, že přezkoumatelným v řízení o ústavní stížnosti může být až konečné rozhodnutí ve věci, které by se mělo vypořádat i s námitkou zásahu do práva na soukromý život v podobě domovní prohlídky [srov. k aplikaci principu subsidiarity např. usnesení sp. zn. IV. ÚS 122/99 ze dne 8. 9. 1999 (U 56/15 SbNU 315) a ve SbNU nepublikovaná usnesení sp. zn. I. ÚS 690/2000, sp. zn. I. ÚS 313/06, sp. zn. II. ÚS 434/06, sp. zn. III. ÚS 887/09 či sp. zn. III. ÚS 1986/09]. V intencích shora uvedeného se naše ústavní stížnost jeví rovněž jako prostředek neefektivní. Navíc jistě není žádoucí, aby Ústavní soud v obdobných věcech posuzoval přiměřenost nařízení a výkonu prohlídek všech prostor jako první. Mohl by tak totiž nepřiměřeně a předčasně zasáhnout do kompetence obecných soudů shromažďovat a hodnotit důkazy, a ve svém důsledku tak předurčovat výsledek trestního řízení.

33. S ohledem na výše uvedené Ústavní soud konstatuje, že napadené části ustanovení § 83a odst. 1 tr. řádu nelze považovat za ústavně konformní, neboť zřetelně porušují výše naznačené ústavněprávní limity (čl. 12 odst. 1 Listiny, čl. 8 odst. 1 Úmluvy a čl. 17 Paktu), které je zcela nezbytné respektovat při zákonné konstrukci (stejně jako při aplikaci) nástrojů trestního procesu, které omezují základní práva a svobody jednotlivců.

Z odlišného stanoviska Jana Musila a Michaely Židlické:

IV. Státní zástupce poskytuje dostatečné záruky zákonnosti a ústavnosti rozhodování o nařízení prohlídky jiných prostor a pozemků v přípravném trestním řízení.

20. Domníváme se, že ustanovení § 83a odst. 1 tr. řádu, opravňující k nařízení prohlídky jiných prostor a pozemků v přípravném řízení státního zástupce nebo policejní orgán (s předchozím souhlasem státního zástupce), plně vyhovuje potřebám ochrany základních práv (včetně ochrany soukromého života) a není v rozporu s žádným ústavním předpisem.

21. Argumentace nálezu (body 22 až 26) vychází z požadavku, „aby o vydání příkazu k prohlídce jiných prostor a pozemků rozhodoval nezávislý a nestranný orgán. Za takový, ve shora naznačeném smyslu, nelze považovat státního zástupce, a tím méně policejní orgán.“ Tvrdíme, že z žádného ústavněprávního předpisu nelze takový požadavek předchozího soudního příkazu dovodit.

22. Explicitní ústavněprávní ustanovení o výlučných kompetencích soudu a soudce v trestním řízení nalezneme toliko pro případy rozhodování o vině a trestu za trestné činy (čl. 40 odst. 1 Listiny), rozhodnutí o vazbě a vydání příkazu k zatčení obviněného (čl. 8 odst. 3 a 4 Listiny) a o vydání příkazu k domovní prohlídce (čl. 12 odst. 2 Listiny).

23. V souladu s všeobecně uznávanou zásadou, že zákonodárce může i „obyčejným“ zákonem upravit silnější ochranu základních práv a svobod, než jaká je vyžadována ústavními předpisy nebo mezinárodní smlouvou, obsahuje český trestní řád několik dalších případů, v nichž svěřil rozhodování o zásazích do základních práv v přípravném řízení soudu. Takovými případy jsou omezení obviněného ve výkonu trestu odnětí svobody podle § 74a, souhlas s otevřením zásilky podle § 87 odst. 1, nařízení odposlechu a záznamu telekomunikačního provozu podle § 88 odst. 2, příkaz k zjištění údajů o telekomunikačním provozu podle § 88a odst. 1, nařízení pozorování obviněného ve zdravotním ústavu podle § 116 odst. 2, povolení ke sledování, pokud má být zasahováno do nedotknutelnosti obydlí, do listovního tajemství nebo zjišťován obsah jiných písemností a záznamů uchovávaných v soukromí za použití technických prostředků podle § 158d odst. 3 a povolení k použití agenta podle § 158e odst. 4 tr. řádu. Jak patrno, zákonodárce tak učinil (nad rámec ústavních předpisů) jen v několika málo případech mimořádně intenzivních zásahů do základních práv a svobod.

24. Nic by samozřejmě nebránilo tomu, aby zákonodárce nad rámec ústavních požadavků zakotvil výlučnou kompetenci soudu i v případě nařizování prohlídky jiných prostor a pozemků podle § 83a odst. 1 tr. řádu. Pokud tak zákonodárce neučinil, stalo se tak zřejmě proto, že v tomto případě pokládal zásah do základních práv za nepříliš intenzivní a po zvážení jiných kolidujících ústavních zájmů (např. zájmu na efektivitě trestního stíhání, na rychlosti a hospodárnosti trestního řízení apod.) usoudil, že ochranu základních práv dostatečně spolehlivě zajistí též státní zástupce. Podle našeho přesvědčení taková zákonná úprava není v rozporu s žádnými ústavními předpisy a Ústavní soud neměl žádný důvod ke zrušení napadeného ustanovení.

25. Je nepochybné, že garantem ochrany základních práv a svobod v trestním řízení není toliko soud, ale všechny orgány činné v trestním řízení, tedy též státní zástupce a policejní orgán.

26. Právní status státního zástupce je dostatečně silný k tomu, aby skýtal účinné garance zákonnosti a ústavnosti v případech méně intenzivních zásahů do základních práv a svobod, tj. takových úkonů, jako je třeba prohlídka jiných prostor a pozemků. Požadavky nezávislosti a nestrannosti, charakteristické pro soudce, nejsou u těchto méně intenzivních zásahů nezbytné a jejich nedostatek není na ústavněprávní úrovni důvodem ke zrušení napadeného zákonného ustanovení.

27. Nedostatečnost právní ochrany poskytované státním zástupcem nelze dovozovat toliko z toho faktu, že Ústava v článku 80 zařazuje státní zastupitelství mezi orgány moci výkonné. I tyto orgány jsou povinny řídit se Ústavou a zákonem. Navíc je třeba mít na zřeteli, že postavení státního zastupitelství mezi ostatními orgány moci výkonné je velmi specifické a odlišné.

28. Toto specifické postavení státního zástupce zakotvuje samostatná a speciální právní úprava v zákoně č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství. Pro výkon funkce státního zástupce stanoví tento zákon velmi náročné kvalifikační požadavky (§ 17 citovaného zákona). Státní zástupce je povinen postupovat odborně, svědomitě, odpovědně, nestranně, spravedlivě a bez zbytečných průtahů (§ 24 odst. 1 citovaného zákona). Právní normy zakotvují též podmínky jeho zvýšené právní odpovědnosti včetně odpovědnosti kárné (§ 27 a násl. citovaného zákona) a odpovědnosti trestní (trestný čin zneužití pravomoci úřední osoby podle § 329 trestního zákoníku).

29. V rámci trestního řízení postupuje státní zástupce podle trestního řádu, nikoliv podle správních norem. Trestní řízení se obecně vyznačuje mnohem přísnějšími kontrolními mechanismy a vytváří účinnější záruky proti zneužití než jiné typy právního řízení.

30. V domácí i zahraniční právní nauce je všeobecně akceptován názor, že státní zastupitelství není běžným administrativním orgánem, nýbrž vykazuje vedle znaků příznačných pro administrativní orgány také znaky příznačné pro soudní orgány. Státní zastupitelství je charakterizováno jako instituce sui generis (viz např. Fenyk, J.: Veřejná žaloba, díl I. Praha: Institut Ministerstva spravedlnosti pro další vzdělávání soudců a státních zástupců, 2001, s. 208; Koetz, A. G., Feltes, T.: Organisation der Staatsanwaltschaften. Köln: Bundesanzeiger Verlagsges. 1996, s. 31).

31. Tezi o tom, že stupeň objektivity a nestrannosti státního zástupce je dostatečný k tomu, aby mohl plnit též některé justiční funkce, vyslovil Evropský soud pro lidská práva např. v rozsudku ve věci Schliesser v. Švýcarsko (Application no. 7710/76, 4. 12. 1979). Výjimku ovšem tvoří rozhodování o vině a trestu a o vazbě a vydávání příkazu k domovní prohlídce – pro tyto případy ESLP trvá na kompetenci soudu.

32. Ze své mnohaleté zkušenosti ústavního soudce můžeme vyslovit oprávněné přesvědčení, že v praxi nedochází v postupu státních zástupců při nařizování prohlídek jiných prostor nebo pozemků v přípravném řízení (resp. udílením předchozího souhlasu policejním orgánům) k žádným významnějším excesům, které by svědčily o nutnosti změnit dosavadní právní úpravu. Ani trestněprocesní nauka nebo judikatura obecných soudů nesignalizuje u tohoto úkonu žádné systémové vady v právní úpravě a při její aplikaci v konkrétních případech. Individuální případy selhání a vad v postupu státních zástupců se samozřejmě mohou vyskytnout, soudíme však, že nejsou nijak častější či závažnější, než je tomu v jiných případech, třeba i u soudců.

V. Soudní kontrola příkazu k prohlídce jiných prostor a pozemků vydaného státním zástupcem v přípravném řízení je v rámci trestního řízení zajištěna.

33. Pro celé trestní řízení je charakteristické, že v něm existuje mnoho kontrolních a nápravných mechanismů, které mají napravovat případná pochybení orgánů činných v trestním řízení. Je tomu tak i v případě příkazu k prohlídce jiných prostor a pozemků. Takovým prostředkem je např. právo obviněného žádat, aby byly odstraněny závady v postupu státního zástupce; takovou žádost vyřizuje státní zástupce bezprostředně vyššího státního zastupitelství (viz § 157a odst. 2 tr. řádu).

34. Nápravu vad v postupu státního zástupce lze uskutečňovat též v rámci dohledu vykonávaného vyšším státním zastupitelstvím podle § 12d zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství.

35. Velmi účinným způsobem kontroly je to, že zákonnost nařízení prohlídky bude soudem pravidelně hodnocena v rámci dokazování před soudem, kde obviněný může v každém individuálním případě vznést proti provedené prohlídce své námitky. Jestliže soud zjistí, že prohlídka byla provedena nezákonně, vysloví nepoužitelnost důkazů získaných prohlídkou. Tento soudní zásah zabrání, aby nezákonně provedená prohlídka měla pro obviněného negativní následky. Zároveň se tím dosahuje disciplinarizujícího generálního účinku, vede to k tomu, že vědomí nepoužitelnosti nezákonně získaného důkazu preventivně odrazuje od opakování vadných postupů v budoucnosti.

36. Domníváme se, že tyto kontrolní mechanismy jsou v případě příkazu k prohlídce jiných prostor a pozemků zcela dostatečné a přiměřené významu tohoto úkonu.

VI. Rozšiřování počtu úkonů, k jejichž provedení v přípravném řízení trestním bude vyžadován předchozí příkaz soudce, posiluje inkviziční charakter trestního řízení.

37. Trestní řízení se nikdy neobejde bez zásahů do základních práv a svobod a tyto zásahy jsou v něm poměrně velmi časté. Téměř každý úkon vedený proti obviněnému se dotýká jeho základních práv – počínaje zahájením trestního stíhání, předvoláním, předvedením, výslechem, rekognicí, konfrontací, zkoumáním jeho duševního stavu atd. Některé z těchto úkonů jsou co do své intenzity plně srovnatelné s nařízením prohlídky jiných prostor a pozemků nebo jsou dokonce ještě závažnější – jako příklad lze uvést osobní prohlídku (§ 83b tr. řádu), odnětí věci (§ 79 tr. řádu), zajištění peněžních prostředků na účtu u banky, zajištění zaknihovaných cenných papírů, zajištění nemovitosti, zajištění jiné majetkové hodnoty, zajištění náhradní hodnoty (§ 79a až § 79f tr. řádu), prohlídka těla a jiné podobné úkony (§ 114 tr. řádu). Přesto ve všech těchto případech dovoluje trestní řád, aby v přípravném řízení byly nařízeny státním zástupcem (někdy dokonce policejním orgánem).

38. Z povahy věci je nemyslitelné, aby ke všem těmto zásahům již v přípravném řízení dával předchozí souhlas soudce – není tomu tak v žádné zemi. Pokud by tomu tak mělo být, byl by trestní proces zcela paralyzován – již jen proto, že zvládnutí masivního nápadu trestné činnosti (ročně je v České republice zjištěno zhruba 350 tisíc skutků trestných činů) vysoce překračuje kapacitní možnosti omezeného množství soudců. Proto je naprosto samozřejmé, že v přípravném řízení musí docházet k určité „dělbě práce“ a že hlavní tíha práce v přípravné fázi trestního řízení leží na policejních orgánech a na státních zástupcích. Ingerence soudů v přípravném řízení je požadována pouze u několika nejzávažnějších úkonů – mezi takové prohlídka jiných prostor a pozemků rozhodně nepatří.

39. Pokládáme za vhodné upozornit na nebezpečí, že neúměrné rozšiřování počtu úkonů, k jejichž provedení v přípravném řízení bude vyžadován souhlas soudce, se paradoxně může obrátit proti principům spravedlivého procesu, a v důsledku toho i v neprospěch obviněného. Ze staleté zkušenosti získané z neblahé historie tzv. inkvizičního typu trestního řízení vyplývá, že silná ingerence soudce do přípravného řízení de facto posiluje roli přípravného řízení a zeslabuje význam hlavního líčení a soudního stadia vůbec. Na výsledky dokazování v přípravném řízení uskutečněného za účasti soudce se totiž pohlíží nekriticky, apriorně se předpokládá jejich zvýšená věrohodnost a tyto výsledky se dalekosáhle přenášejí do soudního stadia a ovlivňují soudní rozhodnutí. Kontrolní funkce hlavního líčení, v němž by mělo spočívat těžiště dokazování, se tím fakticky oslabuje. Posilování přípravného řízení vede k degradaci hlavního líčení, které se mění na „pouhé divadlo“ nebo „přívěsek“ přípravného řízení, jak oprávněně kritizuje např. rakouský procesualista Reinhard Moos (Moos, R.: Der Strafprozess im Spiegel ausländischer Verfahrensordnungen. Berlin: H. Jung, 1990, s. 53). I to je jeden z důvodů, proč je institut vyšetřujícího soudce v systémech kontinentálního trestního procesu v posledních desetiletích na ústupu a v řadě evropských zemí byl zcela odstraněn (např. v Německu v roce 1974, v Itálii v roce 1988). Blíže k těmto trendům viz Repík, B.: Mezinárodní konference o ochraně lidských práv při výkonu trestní spravedlnosti v postkomunistických zemích. Právo a zákonnost, č. 4/1992, s. 249.

VII. Faktické možnosti soudce ověřovat důvody k nařízení prohlídky jiných prostor a pozemků jsou velmi limitované.

40. Je realitou, že zapojení soudce do přípravného řízení již dnes (v zákonem předpokládaných případech) je často velmi formální a povrchní. Je totiž nesporné, že v okamžiku, kdy má být předchozí soudní příkaz udělován, což je nejčastěji v nejranějších stadiích přípravného řízení, existuje zpravidla velmi málo procesně fixovaných informačních zdrojů a soudce je beztak odkázán na stručné a fragmentární informace poskytnuté mu policejními orgány a státním zastupitelstvím; na důkladnou prověrku těchto informací nemá soudce v této fázi řízení dostatek času a prostředků. Lepší faktické možnosti pro verifikaci důvodů k nařízení prohlídky má ve skutečnosti státní zástupce, který provádí soustavný dozor nad přípravným řízením (§ 174 tr. řádu) a je v bezprostředním kontaktu s policejními orgány.

41. Zajisté lze požadovat, aby tato potíž, zmíněná v předchozím odstavci, byla překonávána zvýšeným pracovním úsilím soudců tam, kde jde o skutečně závažné zásahy do základních práv a svobod, jako je tomu v případech vzetí do vazby nebo v případech domovní prohlídky, zásahů do telekomunikačního tajemství apod. Jak uvádíme shora v bodě 23, počet takových úkonů v přípravném řízení, při nichž je vyžadována účast soudce, již dnes přesáhl počtu deseti a postupnými novelizacemi stále narůstá (viz např. novelizací v roce 2001 zavedený institut výslechu svědka a rekognice za účasti soudce, jde-li o neodkladný nebo neopakovatelný úkon ve stadiu před zahájením trestního stíhání podle § 158a tr. řádu).

42. I když nejsou k dispozici žádná statistická data o celostátním počtu prováděných prohlídek jiných prostor a pozemků podle § 83a tr. řádu, lze odhadnout, že jde každoročně jistě o stovky, ne-li tisíce případů; z hlediska pracovního zatížení soudců jde o počet nezanedbatelný.

43. Neustálé narůstání případů ingerence soudců do přípravného řízení má své přirozené hranice, neboť provádění těchto úkonů, nemá-li se zvrhnout v naprostou formalitu, nezbytně klade na soudy značné časové a personální nároky, vede k nárůstu administrativy, a tím i nákladů trestního řízení. Lze-li na jedné straně slyšet ze všech stran oprávněné nářky nad přetížeností justice a z toho vyplývajícími průtahy v řízení, nelze na druhé straně neustále rozmnožovat soudní agendu o další a další úkony, které mohou stejně dobře (ne-li lépe) vykonávat jiné orgány, např. státní zástupci.

44. Nelze přehlédnout ani ryze praktické problémy, které trend rozšiřování ingerence soudců v přípravném řízení způsobuje. Účast soudce na úkonech přípravného řízení vede k jeho vyloučení z pozdějšího řízení. Zejména u malých prvoinstančních soudů to působí nemalé organizační potíže, které v praxi vedou např. k tomu, že provádění úkonů v přípravném řízení je svěřováno raději soudcům zabývajícím se pravidelně nikoliv trestní, nýbrž občanskoprávní agendou, bez jakýchkoli trestněprávních zkušeností; pravý smysl soudcovské kontroly se tím de facto ztrácí. Přibýváním rozsahu soudní agendy v přípravném řízení (jak požaduje tento nález Ústavního soudu) budou tyto problémy dále narůstat.

45. Je namístě připomenout, že východisko z této situace nelze očekávat od zvyšování počtu soudců. Všeobecně je známo, že počet soudců v České republice je již dnes v porovnání s jinými evropskými státy mimořádně vysoký. Na 100 000 obyvatel připadá v České republice 29 soudců, v Německu 18 soudců, ve Švédsku 11 soudců, ve Francii 9 soudců (viz publikace Aroma, K., Heiskanen, M. (eds.): Crime and Criminal Justice Systems in Europe and North America 1995-2004. Helsinky: European Institute for Crime Prevention and Control HEUNI, 2008, český překlad Praha: IKSP, 2009, s. 39). Jestliže Ministerstvo spravedlnosti České republiky dává zřetelně najevo, že nehodlá do budoucna zvyšovat počet soudců, pak zvládnutí narůstající soudní agendy lze dosáhnout pouze zvýšeným pracovním zatížením soudců.

46. Ústavním soudem nastolený požadavek obligatorního předběžného příkazu soudcem vede ovšem ke zvýšenému zatížení nejen soudů, ale též policejních orgánů a státních zástupců, kteří budou muset navíc vypracovávat příslušné písemné návrhy adresované soudu. Přibývání těchto administrativních formalit a mezičlánků vede k průtahům, odvádí orgány přípravného řízení od smysluplné terénní vyšetřovací práce směrem ke klávesnicím psacích strojů a počítačů.

VIII. Nepřiléhavost argumentace opírající se o judikáty Evropského soudu pro lidská práva

47. Odůvodnění nálezu v bodech 19 a 32 dovozuje protiústavnost napadeného zákonného ustanovení z několika judikátů ESLP. Nepokládáme tuto argumentaci za přiléhavou; citované judikáty ESLP vycházejí z odchylného skutkového stavu zmiňovaných kauz, který na českou právní úpravu § 83a odst. 1 tr. řádu nijak nedopadá.

48. Pouze jedna z citovaných kauz (Niemitz proti Německu, stížnost č. 13710/88) se týkala skutečného trestního řízení (šlo o prohlídku advokátní kanceláře), přičemž prohlídka kanceláře byla nařízena soudem ve Freiburgu. ESLP spatřoval porušení Úmluvy v celé řadě pochybení německého soudu: v tom, že intenzita úkonu byla neproporcionální ve vztahu k málo závažnému vyšetřovanému trestnému činu; v nedostatečném zdůvodnění případu soudem; v nepřibrání nezainteresované osoby k úkonu; v tom, že při prohlídce byly prohlíženy také listiny patřící klientům advokáta. Jak patrno, tyto skutečnosti se nijak nevztahují k našemu problému – zda totiž příkaz k prohlídce může vydat státní zástupce.

49. Všechny ostatní citované kauzy se týkají postupu správních orgánů, zpravidla v přestupkových řízeních. Tak např. ve věci Société Colas Est. proti Francii (stížnost č. 37971/97) šlo o prohlídku uskutečněnou inspektory antimonopolního úřadu v sídle obchodní společnosti pro podezření z přestupku kartelové dohody. Ve věci Crémieux proti Francii (stížnost č.1147/85) byla prohlídka kanceláří firmy provedena celníky pro podezření z finančních přestupků. Ve věci Miailhe proti Francii (stížnost č. 12661/87) prováděli prohlídku obchodních prostor celní úředníci pro podezření z nelegálních finančních zahraničních operací. Ve věci Camenzind proti Švýcarsku (stížnost č. 136/1996/755/954) prováděl prohlídku přímo v bytě stěžovatele (nikoliv v nebytovém prostoru) úředník telekomunikačního úřadu pro podezření z přestupku držení nepovoleného telefonu. Jak vidno, v žádném z těchto případů neměl ESLP příležitost vyslovit se k otázce, zda by bylo porušením Úmluvy, kdyby příkaz k prohlídce nebytového prostoru vydal státní zástupce – ten totiž v těchto kauzách vůbec nefiguroval, protože v přestupkovém řízení mu žádné kompetence nepříslušejí. I v jiných ohledech byly skutkové okolnosti štrasburských kauz velmi specifické a neměly k otázce kompetencí soudu či státního zástupce žádný vztah; výtky ESLP, v nichž bylo spatřováno porušení Úmluvy, se týkají kumulace řady pochybení, např. nepřiměřenosti úkonu sledovanému cíli (Société Colas Est. proti Francii), nedostatečného odůvodnění příkazu k prohlídce (Crémieux proti Francii) apod.

50. Domníváme se, že citované judikáty ESLP neposkytují žádné jednoznačné vodítko k zodpovězení otázky, zda by ESLP spatřoval v postupu založeném na dosavadní české právní úpravě porušení Úmluvy. Jak známo, ESLP vždy zvažuje skutkové okolnosti v kontextu jedinečného případu, posuzuje celkovou spravedlnost řízení, bere v potaz všechny procesní nástroje a mechanismy sloužící k ochraně práv stěžovatele a testuje proporcionalitu zásahů ve vztahu k dalším chráněným právním statkům. Při tomto postupu se lze oprávněně domnívat, že pokud by ESLP měl příležitost posuzovat kauzu založenou na dosavadní české právní úpravě, neshledal by apriorně žádné porušení Úmluvy.

51. Vyvozovat z konkrétních judikátů ESLP založených na specifických okolnostech jedinečných případů obecné závěry o slučitelnosti národní právní úpravy s Úmluvou je třeba vždy s velkou obezřetností a použitá argumentace musí být velmi detailní a komplexní. Podle našeho názoru nelze z textu rozhodnutí ESLP vytrhávat toliko izolované citáty, které vyhovují jedné z mnoha argumentačních linií.

IX. Zahraniční právní úpravy

52. Lze poukázat na skutečnost, že mnohé zahraniční trestní řády jsou zcela identické s dosavadní českou právní úpravou, tj. k prohlídce jiných prostor a pozemků postačuje v přípravném řízení příkaz státního zástupce. O ústavnosti těchto ustanovení tam přitom nikdo nepochybuje.

53. Takovou úpravu obsahuje např. § 101 odst. 1 slovenského tr. řádu (zákon č. 301/2005 Z. z.) nebo ustanovení článku 220 § 1 polského tr. řádu (Dz. U. 97.89.555).

54. V některých zahraničních procesních normách jsou ohledně otázky kompetence k nařízení prohlídky nebytových prostorů a pozemků různé specifické nuance. V Německu je soudní příkaz vyžadován k prohlídce „bytu a jiných prostor“ (§ 105 dStPO), v Rakousku poněkud úžeji k prohlídce „bytu a prostorů příslušejících k domácnosti“ (§ 139 öStPO). Požadavek soudního příkazu se tedy vztahuje na širší okruh případů, než tomu bylo doposud v České republice. Taková širší ochrana základních práv je samozřejmě možná, není však nezbytná a závisí na vůli národního zákonodárce.

55. Je třeba dodat, že všechny zahraniční úpravy (stejně tak i úprava česká) pamatují na možnost, aby v případech, kdy věc nesnese odkladu, byla prohlídka jiných prostor a pozemků vykonána i bez předchozího soudního příkazu (trestní řády Německa a Rakouska to dokonce dovolují i u domovní prohlídky).

3. Ukládání pořádkové pokuty státním zástupcem

§ 66 tr. řádu

Pořádkové pokuty jsou sankcí za deliktní jednání. Jsou stanoveny zákonem a zamýšleny jako preventivní a současně represivní opatření veřejné moci. Mohou být přitom vydávány na základě volného uvážení, takže není vyloučen ani diskriminační efekt jejich ukládání vůči různým subjektům. Jsou tudíž zpravidla rozhodnutím o trestním obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.

Stávající znění § 146 odst. 2 trestního řádu z hlediska existence účinných procesních záruk či prostředků nápravy trpí ústavním deficitem, jehož podstata spočívá v absenci takové právní úpravy, jež by splňovala požadavky čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ve vztahu k osobám, kterým byla pořádková pokuta podle § 66 trestního řádu uložena v přípravném řízení policejním orgánem nebo státním zástupcem.

Zvlášť výrazně se přitom protiústavnost dosavadního ustanovení § 146 odst. 2 tr. řádu projevuje v případech, v nichž je pořádková pokuta ukládána sice již po zahájení přípravného řízení, avšak ještě předtím, než je zahájeno trestní stíhání. Ústavní soud konstatuje, že při možnosti zahájit přípravné řízení trestní nikoliv zahájením trestního stíhání, nýbrž tím, že policejní orgán sepíše záznam, ve kterém uvede skutkové okolnosti, pro něž trestní řízení zahajuje, a způsob, jak se o nich dozvěděl (§ 158 odst. 3 tr. řádu), v žádném případě nemůže z hlediska ústavního v tomto úseku trestního řízení obstát právo policejního orgánu ukládat, nota bene bez možnosti soudního přezkumu, pořádkové pokuty.

Nález Ústavního soudu ze dne 30. 11. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 15/04

Sb.ÚS 180/2004

Z odůvodnění:

Osoba postižená pořádkovou pokutou musí mít k dispozici ústavní procesní záruky předpokládané v čl. 6 odst. 1 Úmluvy, podle něhož „Každý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě (…) projednána (…) soudem (…), který rozhodne (…) o oprávněnosti jakéhokoliv trestního obvinění proti němu (…)“.

Plénum Ústavního soudu proto akceptovalo shora uvedený názor IV. senátu, dle něhož stávající znění § 146 odst. 2 tr. řádu z hlediska existence účinných procesních záruk či prostředků nápravy trpí ústavním deficitem, jehož podstata spočívá v absenci takové právní úpravy, jež by splňovala požadavky čl. 6 odst. 1 Úmluvy ve vztahu k osobám, kterým byla pořádková pokuta podle § 66 tr. řádu uložena v přípravném řízení policejním orgánem nebo státním zástupcem. Osobám takto postiženým tudíž § 146 odst. 2 tr. řádu nezaručuje možnost uplatnit ústavní procesní právo na soudní ochranu zakotvené v čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Tyto osoby navíc jsou v ústavně neakceptovatelném nerovném procesním postavení z hlediska praktického uplatnění základního práva zakotveného v čl. 6 odst. 1 Úmluvy ve srovnání s osobami, kterým byla pořádková pokuta podle § 66 tr. řádu uložena předsedou senátu, což lze považovat za porušení rovnosti v právech zakotvené v čl. 1 Listiny.

Zvlášť výrazně se přitom protiústavnost dosavadního ustanovení § 146 odst. 2 tr. řádu projevuje v případech (obdobných cause, která předcházela návrhu IV. senátu Ústavního soudu), v nichž je pořádková pokuta ukládána sice již po zahájení přípravného řízení, avšak ještě předtím, než je zahájeno trestní stíhání. Ústavní soud konstatuje, že při možnosti zahájit přípravné řízení trestní nikoliv zahájením trestního stíhání, nýbrž tím, že policejní orgán sepíše záznam, ve kterém uvede skutkové okolnosti, pro něž trestní řízení zahajuje, a způsob, jak se o nich dozvěděl (§ 158 odst. 3 tr. řádu), v žádném případě nemůže z hlediska ústavního v tomto úseku trestního řízení obstát právo policejního orgánu ukládat, nota bene bez možnosti soudního přezkumu, pořádkové pokuty. Otázka, zda možnost zahájení přípravného řízení záznamem policejního orgánu je ústavně souladná, nemohla být vzhledem k obsahu návrhu IV. senátu Ústavního soudu v tomto řízení Ústavním soudem řešena.

Většinový názor pléna Ústavního soudu nepřiklonil se k možnosti zrušit napadené ustanovení § 146 odst. 2 tr. řádu jen zčásti, neboť by tím – de facto v roli pozitivního zákonodárce – zákonem stanovený systém opravných prostředků proti usnesení o pořádkové pokutě (ale nejenom o ní) změnil (nehledě na skutečnost, že samy o sobě nejsou tyto části ustanovení § 146 odst. 2 neústavní; neústavní je mezera v zákoně), a to ačkoliv přirozenou výhodou uplatnění takového postupu je okamžité napravení ústavně nesouladného ustanovení zákona.

Neústavnost ustanovení § 146 odst. 2 tr. řádu přitom nevyplývá z rozboru tohoto ustanovení samotného, ale zejména z v něm obsažené ústavní mezery, kterou Ústavní soud konstatuje. S ohledem na nezbytnost nápravy stávajícího neústavního stavu je Ústavní soud toho názoru, že k odstranění neústavních mezer v zákoně je nezbytná pozitivní akce zákonodárce, jejímž impulsem může být toliko zrušení jednotlivého ustanovení zákona, jež svojí podstatou neústavní mezeru obsahuje, v daném případě tedy ustanovení § 146 odst. 2 tr. řádu, s tím, že zákonodárci bude poskytnut přiměřený časový prostor k takové úpravě části první hlavy sedmé – Stížnost a řízení o ní (§ 141–150) tr. řádu, která by odpovídala požadavkům čl. 6 odst. 1 Úmluvy.

Bude tedy věcí zákonodárce, aby v intencích tohoto nálezu včas přijal ústavně konformní úpravu rozhodování o opravném prostředku (prostředcích) proti rozhodnutí policejního orgánu či státního zástupce o uložení pořádkové pokuty podle § 66 tr. řádu. Vyloučeno není přijetí takové úpravy, která ponechá rozhodování o takovýchto otázkách v rukou státního zástupce, na jehož rozhodnutí bude navazovat rozhodování soudu (takže tím založí rozhodování trojinstanční), nebo zda – podobně jako je tomu v úpravě rozhodování o stížnosti proti rozhodnutí o zajištění osob a majetku (§ 146a tr. řádu) – upraví pravomoc soudu přezkoumávat rozhodnutí o pokutách bezprostředně.

4. Právo obviněného být slyšen v řízení, v němž je přezkoumávána zákonnost dalšího trvání vazby

čl. 5 odst. 4 Úmluvy

Mezi institucionální rysy vyžadované u subjektu přezkoumávajícího oprávněnost zbavení svobody patří nestrannost a nezávislost. Tyto rysy státní zástupce nesplňuje, a to jak z hlediska svého osobního statusu (srov. § 18 odst. 2, § 12d odst. 2 a § 12e odst. 1 a 2 ve spojení s § 9 odst. 2 a § 10 odst. 4 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, a též hlavu třetí Ústavy České republiky – tj. systematické řazení k moci výkonné), tak z hlediska svého procesního postavení v trestním řízení (viz čl. 80 odst. 1 Ústavy České republiky a § 2 odst. 5 větu pátou a § 68 odst. 1 větu třetí tr. řádu). Rozhodnutí státního zástupce o ponechání obviněného ve vazbě není rozhodnutím ve smyslu čl. 5 odst. 4 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.

Nález Ústavního soudu ze dne 23. 3. 2004, sp. zn. I. ÚS 573/02

Sb.ÚS 41/2004

Z odůvodnění:

Vazba uvalená z důvodů uvedených v § 67 tr. řádu spadá do aplikačního záběru ustanovení čl. 5 odst. 1 písm. c) Úmluvy. Přitom čl. 5 odst. 4 Úmluvy podle kterého: „Každý, kdo byl zbaven svobody zatčením nebo jiným způsobem, má právo podat návrh na řízení, ve kterém by soud urychleně rozhodl o zákonnosti jeho zbavení svobody a nařídil propuštění, je-li zbavení svobody neoprávněné (unlawful)“, nepochybně vyžaduje, aby v řízení o přezkumu oprávněnosti vazby byla dotčená osoba osobně slyšena. Bylo nutné se zabývat otázkou, zda se tento jednoznačný výklad ESLP vztahuje na rozhodování státního zástupce o ponechání obviněného ve vazbě (§ 71 odst. 4 a § 73b odst. 2 tr. řádu), resp. na rozhodování soudu o stížnosti proti takovému rozhodnutí státního zástupce [§ 146a odst. 1 písm. a) tr. řádu] a na rozhodování soudu o žádosti obviněného o propuštění na svobodu (§ 72 odst. 3 tr. řádu ve spojení s § 74 tr. řádu). Podle ustálené judikatury ESLP je třeba na tato přezkumná řízení nutno vztáhnout stejné požadavky, jako jsou požadavky kladené na prvotní rozhodování o zbavení osobní svobody, což jednoznačně vyplývá jak z výše citovaných rozhodnutí, tak z rozhodnutí ze dne 29. 11. 1988: Brogan a ostatní vs. Velká Británie (11209/84, § 65). To platí v každém případě, protože je nerozhodné, zda se tato řízení konají z podnětu státního zástupce nebo z úřední povinnosti (viz rozhodnutí ze dne 19. 10 2000: Włoch vs. Polsko: 27785/95, § 128; Graužinis vs. Litva, § 28, ř. 7).

Ve vztahu k „přezkumu“ prováděnému státním zástupcem nutno poznamenat, že ESLP považuje za přezkum ve smyslu čl. 5 odst. 4 Úmluvy pouze přezkum provedený soudním orgánem nebo alespoň orgánem, který má shodné institucionální rysy jako soud [„…the procedure under Article 5 § 4… …must have a judicial character and give to the individual concerned guarantees appropriate to the kind of deprivation of liberty in question. In order to determine whether proceedings provide the ‚fundamental guarantees of procedure applied in matters of deprivation of liberty‘ regard must be had to the particular nature of the circumstances in which such proceedings take place“ (in Włoch vs. Polsko, § 125, ř. 9 a rozhodnutí z 18. 6. 1971 de Wilde vs. Belgie, 2832/66, § 76, ř. 26)]. Mezi institucionální rysy vyžadované u subjektu přezkoumávajícího oprávněnost zbavení svobody patří nestrannost a nezávislost. Tyto rysy státní zástupce nesplňuje, a to jak z hlediska svého osobního statusu (srov. § 18 odst. 2, § 12d odst. 2 a § 12e odst. 1 a 2 ve spojení s § 9 odst. 2 a § 10 odst. 4 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, a též hlavu třetí Ústavy – tj. systematické řazení k moci výkonné), tak z hlediska svého procesního postavení v trestním řízení (viz čl. 80 odst. 1 Ústavy a § 2 odst. 5 větu pátou a § 68 odst. 1 větu třetí tr. řádu). Obdobné hodnocení provedl ESLP, který v případě rumunských státních zástupců konstatoval, že veřejní žalobci jednající jako orgány veřejné žaloby a podřízení v první instanci generálnímu prokurátorovi a poté ministru spravedlnosti nesplňují požadavek nezávislosti na moci výkonné (rozh. z 3. 6. 2003, Pantea vs. Rumunsko: 33343/96, § 238).

Zde považuje Ústavní soud za důležité zdůraznit, že uvedené hodnocení povahy rozhodování státních zástupců nutno chápat z hledisek přísně institucionálních, tedy jako konstatování objektivně existující potenciality, která z hlediska zákonodárcem zvoleného funkčního uspořádání institucionálně nebrání možným ingerencím exekutivy do rozhodování státních zástupců. Nijak se tím nezpochybňuje jak dosažená (a žádoucí) úroveň nezávislosti ústavně povolaných zástupců veřejné žaloby, tak konkrétní způsob výkonu funkce jednotlivých státních zástupců, jejich profesionální kvality a snaha rozhodovat nestranně a objektivně při dodržování ustanovení trestního řádu a ostatních předpisů. Nicméně právě potencionalita možného účinného nátlaku brání považovat státního zástupce za orgán nezávislý, jak to má na mysli Úmluva.

Rozhodnutí státního zástupce o ponechání obviněného ve vazbě není rozhodnutím ve smyslu čl. 5 odst. 4 Úmluvy a ústavní stížnost bylo nutno považovat za neopodstatněnou v té části, ve které brojila proti rozhodnutí Vrchního státního zastupitelství v Praze o ponechání stěžovatele ve vazbě. Pro úplnost se dodává, že z výše uvedených důvodů ani rozhodování soudu o stížnosti proti takovému rozhodnutí nelze považovat za rozhodování soudu druhého stupně, tak jak jej chápe ESLP z pohledu Úmluvy. Jde o rozhodnutí prvostupňové.

5. Kolegium na úseku ochrany utajovaných skutečností při Nejvyšším státním zastupitelství

čl. 80 Ústavy

Jakkoli se v případě soudní kontroly bezpečnostního prověřování jedná o oblast připouštějící určitá omezení základních práv, Ústavní soud připomíná, že na projednávanou materii je třeba nahlížet z hlediska vynucování ústavního zákazu diskriminace [čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“)], z něhož minimálně vyplývá právo na přezkoumání toho, zda průběh a výsledek bezpečnostního prověřování, které je plně v rukou výkonné moci s uplatněním široké diskrece, neměly diskriminační charakter a zda nebyly poznamenány libovůlí. Vedle práva na volbu povolání, modifikovaného ve výše uvedeném smyslu, se u některých kategorií prověřovaných nesporně uplatní i čl. 21 odst. 4 Listiny, který stanoví, že „Občané mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím“.

Ústavní pořádek České republiky (čl. 81 a 82 Ústavy) stanoví, že soudnictví vykonávají pouze nezávislé a nestranné soudy, respektive nezávislí a nestranní soudci, kteří se řídí základními pravidly spravedlivého procesu (čl. 1 odst. 1 Ústavy, hlava pátá Listiny). Tato ustanovení lze vykládat jako institucionální záruky materiálně chápaného výkonu soudní moci, a proto z hlediska práva na spravedlivý proces není nezbytné, aby ve všech případech byl soudem ve smyslu § 36 odst. 2 Listiny výhradně orgán začleněný do soustavy obecných soudů, avšak musí jít o orgán nezávislý, jehož členové disponují nezávislostí a nestranností při svém rozhodování. Dále musí mít nepodmiňovaný přístup ke zkoumání všech relevantních aspektů věci (skutkových i právních) a musí respektovat základní zásady spravedlivého procesu (kupř. zásadu nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci či zásadu slyšeny musí být obě strany), přičemž vykonatelné rozhodnutí již nelze dalším mocenským aktem zvrátit (vymezení soudnictví v materiálním smyslu).

Nezávislost a nestrannost představují ideální typy, které nikdy nelze naplnit absolutně – lze se k nim pouze přibližovat – což je dáno jejich sociální povahou. Nezávislostí se rozumí vyloučení možnosti účinně působit na svobodnou tvorbu vůle soudců, nestrannost (nezávislost na stranách) představuje absenci vztahu soudu k jedné ze stran řízení, kdy pojem strana řízení lze chápat jak v obecné, tak v konkrétní rovině. Nezávislost je vztahovou kategorií, která se úzce pojí s pojmem moci chápané jako možnost vnucovat vůli jiným (Weber, M., Autorita, etika a společnost, Mladá fronta, 1997, str. 49; původně in Wirtschaft und Gesellschaft, Tübingen, JCB Mohr Siebeck 1972, str. 541–544). Dlouhodobý právní a politický vývoj liberálních demokracií vygeneroval ze zkušeností indikátory nezávislosti a nestrannosti, z nichž lze utvářet objektivizovaná kritéria pro posouzení naplnění znaků nezávislosti a nestrannosti, protože v subjektivní poloze psychického (vědomého či nevědomého) stavu rozhodujícího subjektu (na této úrovni právě dochází k nežádoucímu ovlivnění svobodného úsudku) je nelze právními nástroji uchopit. Nestrannost a nezávislost v objektivní poloze se na obecné úrovni posuzují z hlediska vztahu k ostatním mocenským složkám (princip dělby moci), z hlediska schopnosti aktérů (s potenciálním zájmem na určitém výsledku či průběhu sporu) ovlivnit vznik, trvání a zánik funkce člena soudního orgánu (tribunálu). Soudci a členové orgánů soudního typu proto musí mít dostatečně nezávislý status, který vylučuje přímé či zprostředkované působení na rozhodovací činnost. Existence ochrany proti vnějším tlakům je posuzována např. jak z hlediska existence potenciální možnosti ovlivnit kariéru soudce, tak možností přivodit zánik jeho funkce. Ke statusu nezávislosti nesporně patří i garance finanční nezávislosti. Jen tehdy dostává formální příkaz neřídit se cizími pokyny materiální obsah a jen tak je zajištěna neutralita a distance od stran.

Při posuzování nestrannosti a nezávislosti nelze zcela odhlédnout ani od jevové stránky věci, kdy je za validní kritérium považováno i tzv. zdání nezávislosti a nestrannosti pro třetí osoby, neboť i tento aspekt je důležitý pro zaručení důvěry v soudní rozhodování. I toto kritérium reflektuje sociální povahu soudního rozhodování, z níž vyplývá, že i když třeba ve skutečnosti neexistuje (jak v subjektivní, tak v objektivní poloze) reálný důvod k pochybnostem o nestrannosti a nezávislosti, nelze přehlížet případnou existenci kolektivního přesvědčení, že takový důvod existuje.

I ve vztahu k justici totiž platí obecný sociologický poznatek, tzv. Thomasův teorém (srov. např. Kolektiv, Velký sociologický slovník, I., Praha, Karolinum, 1996, str. 171), dle něhož platí, že je-li určitá situace – zde neexistence nezávislosti či nestrannosti – lidmi definována jako reálná, pak je reálná i ve svých důsledcích – chybí obecná důvěra, že rozhodnutí je spravedlivým rozhodnutím nezávislého a nestranného tribunálu. Přitom důvěra v právo patří mezi základní mimoprávní atributy právního státu.

Nález Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 11/04

Sb.ÚS 4/2005

Z odůvodnění:

IV. Vymezení předmětu řízení

Návrh, který posuzuje Ústavní soud, vzešel z řízení před obecným soudem, v němž osoba prověřovaná NBÚ podala správní žalobu proti rozhodnutí Kolegia. V žalobě se namítá, že ustanovení § 77k odst. 6 zákona o ochraně utajovaných skutečností je téměř totožné s Ústavním soudem zrušeným zněním § 73 odst. 2 citovaného zákona. Přitom dne 1. 1. 2003 nabylo účinnosti nové znění ustanovení § 73 odst. 2 citovaného zákona, které připouští možnost soudního přezkumu rozhodnutí o nevydání osvědčení.

Dopady bezpečnostního prověřování do sféry základních práv a svobod se Ústavní soud zabýval již několikrát [srov. nálezy ve věcech sp. zn. Pl. ÚS 44/02, sp. zn. Pl. ÚS 36/01 a sp. zn. I. ÚS 577/01 (viz dále), sp. zn. I. ÚS 752/02 či sp. zn. II. ÚS 241/01, sp. zn. II. ÚS 28/02 (viz dále) a sp. zn. II. ÚS 142/03]. Především však v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 konstatoval, že „respektuje skutečnost, že s ohledem na specifika a význam rozhodování ve věcech utajovaných skutečností, kdy je velmi zřetelný bezpečnostní zájem státu, není možné vždy garantovat všechny běžné procesní záruky spravedlivého procesu (např. veřejnost jednání). Nicméně i v tomto typu řízení je úkolem zákonodárce umožnit zákonnou formou realizaci přiměřených záruk na ochranu soudem (či jiným nezávislým a nestranným tribunálem ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy), byť – podle povahy věci a s přihlédnutím k charakteru příslušné funkce – na ochranu i značně zvláštní a diferencovanou“ (srov. Sbírku rozhodnutí, svazek 23, str. 105, nebo č. 322/2001 Sb.).

Citovaným nálezem Ústavní soud mj. zrušil jako ústavně nekonformní zákonnou výluku soudního přezkumu rozhodnutí orgánů výkonné moci ve věcech bezpečnostního prověřování. Zákonodárce na vzniklou situaci reagoval jednak připuštěním obecného soudního přezkumu (§ 73 odst. 2 zák. o ÚS) a jednak zavedením řízení před přezkumným orgánem sui generis, jímž se stalo Kolegium (§ 77a až 77k zák. o ÚS). V projednávané věci jde o právo na verifikaci příslušné procedury, nikoli o „právo získat bezpečnostní prověrku“, jež pochopitelně zaručeno není.

Z judikatury Ústavního soudu vyplývá, že z hlediska ochrany základních práv a svobod nemůže být veřejný zájem na utajování při přezkumu rozhodnutí, které v přímém důsledku omezuje možnost vykonávat určité konkrétní povolání, důvodem k vynětí tohoto rozhodnutí z aplikačního záběru čl. 36 odst. 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy, jež zakotvují právo na soudní ochranu. I když Ústavní soud připustil, že soudní kontrola bezpečnostního prověřování má specifickou povahu, přesto je třeba při posuzování ústavnosti § 77k odst. 6 zák. o ÚS vedle ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny přihlížet i k čl. 1 odst. 1 Ústavy, jež Českou republiku prohlašuje za demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana, čímž mj. stanoví jak základní způsob výkonu veřejné moci, tak principiální atributy práva na soudní ochranu. Jakkoli se v případě soudní kontroly bezpečnostního prověřování jedná o oblast připouštějící určitá omezení základních práv, Ústavní soud připomíná, že na projednávanou materii je třeba nahlížet z hlediska vynucování ústavního zákazu diskriminace (čl. 1 odst. 1 Ústavy, čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny), z něhož minimálně vyplývá právo na přezkoumání toho, zda průběh a výsledek bezpečnostního prověřování, které je plně v rukou výkonné moci s uplatněním široké diskrece, neměly diskriminační charakter a zda nebyly poznamenány libovůlí. Vedle práva na volbu povolání, modifikovaného ve výše uvedeném smyslu, se u některých kategorií prověřovaných nesporně uplatní i čl. 21 odst. 4 Listiny, který stanoví, že „Občané mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím“.

V. Je Kolegium možno považovat za soud?

A. Napadené ustanovení § 77k odst. 6 zák. o ÚS, které soudní přezkum rozhodnutí Kolegia zapovídá, je v rozporu s ustanovením § 73 odst. 2 zák. o ÚS, které soudní přezkum zaručuje. Krajský soud v Brně předložil Ústavnímu soudu věc na základě závěru, že vztah těchto dvou navzájem kolidujících ustanovení bez uvedení toho, které řízení má proběhnout dříve, budí nejasnosti a vztah mezi rozhodnutím Kolegia a rozhodnutím soudním není řešen, a to ani pro situaci, kdy tato rozhodnutí spolu nekorespondují. Před posouzením důsledku střetu obou ustanovení musela být odpovězena otázka, jakou povahu má Kolegium.

Dosavadní judikatura Ústavního soudu nezávislost a nestrannost zmiňovala jako nezbytné atributy, jejichž naplnění je typicky zaručeno u moci soudní s tím, že je nemohou naplnit různé orgány exekutivní [srov. např. nález ze dne 23. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 28/98 (Sbírka rozhodnutí, svazek 16, str. 185; vyhlášen pod č. 2/2000 Sb.) ve vztahu k povaze rozhodnutí prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu, nebo nález ze dne 17. 1. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 9/2000 (Sbírka rozhodnutí, svazek 21, str. 55; vyhlášen pod č. 52/2001 Sb.) ve vztahu k rozhodnutí policie o přestupku]. K vlastnímu obsahu atributů nezávislosti se Ústavní soud vyslovil zejména v případech posuzovaní zákonů upravujících organizaci soudní moci [srov. např. nález ze dne 18. 6. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 7/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 26, str. 273; vyhlášen pod č. 349/2002 Sb.)]. Plénum Ústavního soudu poprvé komplexně posuzuje nestrannost a nezávislost tribunálu sui generis, i když tak činí s přirozenou oporou, již poskytují níže uvedené nálezy Ústavního soudu, jakož i (rovněž níže uvedená) rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva.

Pro úplnost nutno dodat, že zákaz působení na soudní rozhodování (nucení jiného, aby něco konal, opominul nebo trpěl) je podepřen jak omezením petičního a shromažďovacího práva tam, kde by jejich realizace mohla ovlivnit soudní rozhodování, tak na úrovni trestního práva, kde je takové působení kvalifikováno jako trestný čin (§ 169a trestního zákona). Absence nezávislosti či nestrannosti může být konstatována jak v obecné (typové) rovině, tak v rovině konkrétní (vztah konkrétního soudce ke konkrétní věci či osobě). Procesní předpisy proto stanoví možnost vznášet námitku podjatosti, má-li některý z účastníků pochybnost o nestrannosti, resp. ukládají povinné vyloučení soudce z projednávání věci pro poměr k věci nebo k účastníkům, čímž je zajišťována nestrannost tam, kde již jsou na základě konkrétních skutečností dány důvodné pochyby.

V případě správního soudnictví, kde jsou nejčastěji rozhodovány spory mezi exekutivními složkami státu a osobami soukromého práva, o což běží i v nyní projednávané věci, vyžadují maximy nezávislosti a nestrannosti existenci účinných a přesvědčivých garancí zpřetrhání potenciálně nežádoucích vazeb k moci výkonné, což je u soudců mj. zaručováno stanovením neslučitelnosti výkonu funkce soudce s výkonem široké škály aktivit, u nichž se typově předpokládá ovlivnění svobodného úsudku, protože výkon těchto činností sleduje zájem, který je neslučitelný se schopností spravedlivě rozhodnout spor, v němž každá ze stran hájí protichůdný zájem.

B. Ústavní soud přikročil k analýze nezávislosti a nestrannosti Kolegia na úseku ochrany utajovaných skutečností zřízeného při Nejvyšším státním zastupitelství.

Ústavní soud konstatuje, že (z formálního hlediska) rozhodnutí Kolegia prima facie není rozhodnutím soudním. Státní zastupitelství je ústavně řazeno k výkonné moci (čl. 80 Ústavy je zařazen v její hlavě třetí, vymezující výkonnou moc) a je ústavně zřízeno k zastupování trestní obžaloby. S ohledem na konstatovanou specifičnost oblasti bezpečnostního prověřování se Ústavní soud zabýval otázkou, zda lze Kolegium považovat za soud v materiálním smyslu. Nutno přisvědčit námitkám, že zákon o státním zastupitelství skutečně obsahuje záruky nezávislosti členů Kolegia. Je však třeba dále prověřovat, zda jsou tyto formální záruky naplněny i materiálně, resp. zda postačí pro obranu proti potenciálním vnějším tlakům a zda jsou způsobilé vytvořit obecné přesvědčení o nezávislosti.

Nelze přehlédnout, že členství v Kolegiu akcesoricky vázne na přidělení k Nejvyššímu státnímu zastupitelství; o přidělení rozhoduje ministr spravedlnosti (§ 19 odst. 2 zákona o státním zastupitelství). Nejvyššího státního zástupce, jemuž jsou členové NSZ podřízeni (srov. § 18 odst. 2 zákona o státním zastupitelství, v platném znění), rovněž jmenuje a bez nutnosti udávat důvody (sic!) odvolává vláda (§ 9 odst. 1 a 2 zákona o státním zastupitelství). Členové Kolegia musí být bezpečnostně prověřeni NBÚ (§ 7a odst. 2 věta třetí zákona o státním zastupitelství), prověření je časově omezené na dobu pěti let [§ 37 odst. 1 písm. d) zák. o ÚS] a kdykoli odňatelné [§ 37 odst. 2 písm. b) zák. o ÚS]. Vztah ředitele NBÚ k vládě je vymezen stejně jako u nejvyššího státního zástupce (§ 7 odst. 2 a 3 zák. o ÚS). Ředitel NBÚ je přímo odpovědný ministerskému předsedovi, který je mu služebně nadřízen a dohlíží na činnost úřadu (§ 7 odst. 3 zák. o ÚS). Návrh na zahájení kárného řízení proti státnímu zástupci přidělenému k NSZ podává nejvyšší státní zástupce nebo ministr spravedlnosti [§ 8 odst. 3 písm. a) zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců a státních zástupců, v platném znění]. Tyto právní nástroje objektivně vytvářejí linii umožňující potenciální ovlivnění svobodného úsudku členů Kolegia, na čemž nemohou nic změnit v zákoně obsažené garance formální nezávislosti.

Mandát členů Kolegia je dvouletý (což bylo podle Poslanecké sněmovny spojeno s faktem, že úprava byla považována za dočasnou). Schvalování členů Kolegia provádí vláda na návrh ministra spravedlnosti ad hoc (srov. např. usnesení vlády č. 704 ze dne 14. 7. 2004, kterým vláda schválila kandidáta na předsedu Kolegia s tím, že toto rozhodnutí změnila usnesením č. 898 ze dne 15. 9. 2004, kdy schválila předsedu jiného – srov. na www.vlada.cz). Ostatně i Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření uvedla, že „samotná existence Kolegia je závislá na rozhodnutí jednotlivých státních zástupců, aby se stali členy, resp. aby v Kolegiu setrvali, k čemuž je nelze nutit“. Z tohoto pohledu Kolegium nedostojí nárokům na relativní stálost svého složení, která má znemožnit ovlivnění výsledku rozhodování pomocí změny složení Kolegia, což implikuje, že nemůže dostát nárokům na stabilitu rozhodovacího sboru, jež nalezly výraz v zásadě zákonného soudce (čl. 38 odst. 1 Listiny).

Za zásadní skutečnost rovněž nutno považovat, že členové Kolegia musí být bezpečnostně prověřeni, přičemž toto rozhodnutí může být změněno (§ 36 odst. 5 a 7 zák. o ÚS). Do výběru členů orgánu kontrolujícího řádný průběh bezpečnostního prověřování tak může velmi účinně zasahovat NBÚ, jehož činnost mají kontrolovat, nehledě na to, že zvolená konstrukce vytváří potenciální hrozbu nepřetržité linie selekce, která je zcela v rukou exekutivního orgánu. Závěr, že neexistuje účinná možnost, jak vyvinout nátlak, je v rozporu se samotnou koncepcí prověřování, kdy je mj. zjišťováno, zda neexistují skutečnosti, kterými by nepovolaná osoba mohla ovlivnit budoucí rozhodování prověřovaných osob. Za situace, kdy zákon stojí na obecnými zkušenostmi neprověřené presumpci bezvadnosti práce správních orgánů (zde NBÚ), nelze z hlediska principu brzd a protivah v řízení o kontrole norem přehlížet fakt, že NBÚ jako exekutivní orgán má, díky koncentraci citlivých informací osobního charakteru, pozoruhodný mocenský potenciál. To jen zvyšuje naléhavost skutečně nezávislé kontroly umožňující prověření jak řádného výkonu pravomocí při bezpečnostním prověřování, tak např. zjistit, zda nejsou utajovány skutečnosti, jež není potřeba tajit (tj. zda není taxonomie utajování nadměrně přísná a zda je omezování práv skutečně nezbytné).

V kontextu projednávané věci, která je nahlížena z pohledu nutného vyvážení veřejného zájmu na bezpečnosti s ochrannou individuálních práv a svobod, nelze pomíjet, že státní zástupci jsou zákonem a slibem osobně zavázáni k ochraně veřejného zájmu (§ 18 odst. 3 zákona o státním zastupitelství), což může vést k legitimní pochybnosti o jejich nestrannosti při posuzování střetu základních práv a svobod s veřejným zájmem na bezpečnosti chráněným v daném případě utajováním. Ostatně státní zástupci v trestním řízení (zejména v případě přípravného řízení a u vazeb) procesně těží z utajení, protože mají oproti obhajobě přístup i k těm částem spisu, které jsou v režimu vyhrazené. Jejich postoj k prospěšnosti a míře utajení není neutrální. Tyto aspekty možného střetávání zájmů u soudců běžně eliminuje uplatňování principu neslučitelnosti výkonu funkce. U tribunálů sui generis je zajišťováno takové složení tribunálu, které uplatnění různých, většinou neuvědomovaných, zájmů neutralizuje svou heterogenností (u nás např. § 5 zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců a státních zástupců).

Na otázku, zda je Kolegium orgánem, který je i při respektování specifik bezpečnostního prověřování ještě schopen vést spravedlivý proces, musel Ústavní soud ve světle shora uvedeného odpovědět záporně. (Ústavní soud proto shledal nadbytečným zabývat se kvalitou procesních garancí v řízení před Kolegiem). Nelze konstatovat, že pochyby o nezávislosti a nestrannosti Kolegia tvořeného státními zástupci nejsou legitimní. Členové Kolegia nemají institucionálně vytvořeny podmínky pro náležitou distanci od orgánů výkonné moci. Tento závěr platí objektivně a není třeba konkrétně prokazovat, jak lze na členy Kolegia účinný nátlak vyvinout. Pro úplnost nutno dodat, že rozhodovací volnost členů Kolegia není podepřena stejnou trestněprávní ochranou, jako je tomu u soudců (§ 169a trestního zákona). Jestliže Senát a Poslanecká sněmovna považují přezkum Kolegiem za dostatečný (resp. NBÚ považuje soudní přezkum za zbytečný), nutno připomenout, že čl. 36 odst. 2 Listiny zaručuje přezkum správního rozhodnutí soudy, což nemusí nutně ve všech případech představovat instituce začleněné do soudní soustavy, nicméně musí jít o instituce, které naplňují základní záruky nestrannosti a nezávislosti a které dodržují zásady spravedlivého procesu. Kolegium však za soud považovat nelze, a to ani v materiálním pojetí, neboť pochybnosti o nezávislosti vznikají strukturálně v objektivní rovině, čímž se však zároveň nijak nezpochybňuje ani nezávislost státních zástupců plnících úkoly veřejné žaloby, ani se tím nijak nezpochybňují profesní a lidské kvality stávajících či minulých členů Kolegia.

VIII. Závěr

Ústavní soud konstatuje, že zákaz soudního přezkumu stanovený stále platným ustanovením § 77k odst. 6 zákona o ochraně utajovaných skutečností je v rozporu s ústavním pořádkem, protože odporuje ústavně garantovanému právu na soudní ochranu (čl. 36 odst. 2 Listiny) a dále odporuje principům právní jistoty a předvídatelnosti práva vyplývajícím z konceptu právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Toto konstatování není výrazem podceňování bezpečnostních zájmů České republiky, jejichž zajištění konec konců umožňuje pokojnou realizaci základních práv a svobod, nýbrž je výrazem úcty k základním právům a svobodám, mezi nimiž zaujímá právo na soudní ochranu nezastupitelné místo. Ústavnímu soudu nepřísluší podílet se na legislativním procesu a nemůže předjímat podobu úpravy, která nabude účinnosti po 31. 12. 2005, přesto, i vzhledem k námitkám obsaženým ve vyjádřeních, zrekapituluje některé důvody (mimo výše uvedených), které jej vedly k vydání dřívějších nálezů.

II. STÁTNÍ ZASTUPITELSTVÍ V TRESTNÍM ŘÍZENÍ

A. Výlučné postavení státního zástupce coby žalobce v trestních věcech

6. Neexistence práva na trestní stíhání jiné osoby

čl. 36 Listiny

Ve skutečnosti, že státní zastupitelství zamítlo stěžovatelovu stížnost proti usnesení policejního orgánu o odložení věci pro podezření ze spáchání trestného činu, nelze spatřovat porušení ústavně zaručených subjektivních veřejných práv stěžovatele podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, jejichž ochrana spadá do kompetence Ústavního soudu. Ústavně zaručené subjektivní právo fyzické nebo právnické osoby na to, aby jiná osoba byla trestně stíhána, totiž neexistuje.

Usnesení Ústavního soudu ze dne 8. 4. 1999, sp. zn. I. ÚS 84/99

Sb.ÚS 29/1999

7. Role státního zastupitelství coby reprezentanta veřejné žaloby v trestních věcech

čl. 80 odst. 1 Ústavy

§ 8 odst. 2 tr. řádu

Lze dovodit z článku 80 odst. 1 Ústavy, jakož i z ustanovení § 2 odst. 8 tr. řádu, že veřejná žaloba v trestních věcech je svěřena výhradně do pravomoci státního zastupitelství, zatímco rozhodnutí o vině a trestu spadá do kompetence nezávislých soudů (srov. čl. 90 Ústavy, čl. 40 odst. 1 Listiny). Trestní oznámení nemá v rámci českého právního řádu charakter nástroje k ochraně subjektivního práva fyzické či právnické osoby, nýbrž se v zásadě jedná o formu účasti občanů při prosazování veřejného zájmu na potlačování kriminality (srov. § 1 odst. 2 tr. řádu). Z této pomoci fyzických a právnických osob orgánům veřejné moci k náležitému zjištění trestných činů a ke spravedlivému potrestání jejich pachatelů (viz § 1 odst. 1 tr. řádu) nelze žádným způsobem dovozovat aktivní legitimaci fyzických a právnických osob k zahajování trestního řízení proti jinému.

Usnesení Ústavního soudu ze dne 11. 9. 2008, sp. zn. III. ÚS 850/07

ASPI ID: JUD143738CZ

Z odůvodnění:

Z článku 39 a článku 40 odst. 1 Listiny lze dovodit charakteristický znak právního státu, podle kterého vymezení trestného činu, stíhání pachatele a jeho potrestání je věcí vztahu mezi státem a pachatelem trestného činu. Stát svými orgány rozhoduje podle pravidel trestního řízení o tom, zda byl trestný čin spáchán. Úprava těchto otázek v trestním řádu tyto zásady neporušuje a žádné základní právo na satisfakci za způsobený trestný čin v ústavní rovině ve smyslu článku 87 odst. 1 písm. d) Ústavy ČR nezakládá. Tímto způsobem Ústavní soud dovodil, že poškozený nemá základní právo na to, aby byl trestně stíhán ten, kdo mu tvrzenou škodu způsobil.

I v projednávaném případě lze shrnout, že podáním trestního oznámení stěžovatelé nerealizovali svá subjektivní práva a případná nečinnost příslušných orgánů nebyla způsobilá do jejich ústavně zaručených práv zasáhnout. Z tohoto hlediska je nadbytečné, aby Ústavní soud posuzoval otázku, zda případně s ohledem na § 159a odst. 5 tr. řádu mohlo dojít k porušení jednoduchého práva tím, že policejní orgán nedoručil usnesení o odložení trestního stíhání stěžovatelce společnosti CPI. Nicméně postačí obiter dictum poukázat na skutečnost, že tato společnost v době, kdy policejní orgán věc prověřoval, nefigurovala ani mezi oznamovateli ve smyslu § 158 odst. 2 tr. řádu. Z ústavní stížnosti či z jejích příloh nevyplývá, že by se tato stěžovatelka v uvedené fázi prověřování za poškozenou výslovně prohlašovala. Za situace, kdy policejní orgán nedospěl k závěru, že došlo ke spáchání jakéhokoli trestného činu, sotva mohl bez dalšího na společnost CPI hledět jako na poškozeného (srov. Šámal, P. et al.: Trestní řád: Komentář. I. díl, 5. vydání, Praha: C. H. Beck, 2005, str. 1201 a násl.). Tato společnost se takového postavení začala domáhat až ve fázi, kdy se věcí zabýval státní zástupce, který v odůvodnění svého usnesení správně a přiléhavě vysvětlil, proč společnosti CPI postavení poškozeného nenáleží.

8. Právo na život – povinnost účinného vyšetřování

čl. 2 Úmluvy

Ústavnímu soudu obecně nepřísluší z podnětu poškozeného přezkoumávat samotné rozhodnutí orgánů činných v trestním řízení, pokud jde o materiální důvody (opodstatněnost) a důvodnost zahájení, či naopak nezahájení, trestního stíhání. Nicméně, je-li dotčeno právo stěžovatele na život podle čl. 2 Úmluvy, Ústavní soud musí přezkoumat, zda postup orgánů činných v trestním řízení, kterým ke svému rozhodnutí dospěly, byl v souladu s požadavky tohoto ustanovení na účinné vyšetřování. Závazek provést účinné vyšetřování se skládá z následujících samostatných aspektů: vyšetřování musí být a) nezávislé a nestranné, b) efektivní, c) rychlé, d) podrobeno veřejné kontrole a e) zahájeno z vlastní iniciativy orgánů činných v trestním řízení.

Usnesení Ústavního soudu ze dne 29. 10. 2013, sp. zn. I. ÚS 2886/13

ASPI ID: JUD243863CZ

Z odůvodnění:

12. Jak vyplývá z ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva, čl. 2 odst. 1 Úmluvy nevyžaduje po státech pouze pasivní zdržení se jednání, které by vedlo k úmrtí člověka, ale klade na ně i pozitivní závazky „přijmout odpovídající kroky k ochraně života osob ve své jurisdikci“ (viz rozsudek ve věci L.C.B. proti Spojenému království ze dne 9. 6. 1998, č. 23413/94, § 36). Tento pozitivní závazek se uplatní „v kontextu jakékoliv činnosti, ať již veřejné, či nikoliv, u které existuje ohrožení práva na život“ (rozsudek velkého senátu ve věci Öneryildiz proti Turecku ze dne 30. 11. 2004, č. 48939/99, § 71). Uplatní se i v případě dopravních nehod (viz například rozhodnutí ve věci Rajkowska proti Polsku ze dne 27. 11. 2007, č. 37393/02 a rozsudek ve věci Sergiyenko proti Ukrajině ze dne 19. 4. 2012, č. 47690/07). Článek 2 Úmluvy je tedy aplikovatelný i na nyní projednávanou ústavní stížnost.

13. Jednou z povinností státu podle čl. 2 Úmluvy je vytvořit účinný a nezávislý justiční systém, který bude schopen zjistit příčinu smrti a případně pachatele přivést k odpovědnosti (viz např. rozhodnutí ESLP ve věci Rajkowska proti Polsku, citováno výše, či rozsudek ve věci Anna Todorova proti Bulharsku ze dne 24. 5. 2011, č. 23302/03, § 72). Pokud by tato povinnost neexistovala, zásahy do práva na život by byly beztrestné, a tudíž by ochrana garantovaná tímto právem byla pouze teoretická a iluzorní, nikoliv praktická a efektivní, jak vyžaduje Úmluva.

14. Jaké konkrétní požadavky na justiční aparát Úmluva klade, závisí na povaze zásahu do práva na život. V některých situacích Úmluva vyžaduje po státu provedení účinného vyšetřování státními orgány. Nesplnění této povinnosti přitom Evropský soud pro lidská práva již několikrát vytkl i České republice (viz např. rozsudek ve věci Eremiášová a Pechová proti České republice ze dne 16. 2. 2012, č. 23944/04, § 150 a 160). V nyní posuzované stížnosti jde stěžovatelce o provedení takového vyšetřování především, proto Ústavní soud považuje za nutné její stížnost posoudit právě v kontextu tohoto aspektu práva na život. Za tím účelem je třeba nejdříve vymezit, v jakých situacích se požadavek účinného vyšetřování uplatní, a to také s ohledem na hraniční případy, jako je i nyní posuzovaný případ dopravní nehody.

15. Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva nesporně vyplývá, že účinné vyšetřování je vyžadováno zejména v případech, kdy jde o úmyslné zabití, respektive úmyslné použití síly s následkem smrti (srov. např. rozsudek ve věci Nikolova a Velichkova proti Bulharsku ze dne 20. 12. 2007, č. 7888/03, § 56, a rozhodnutí ve věci Menson a další proti Spojenému království ze dne 6. 5. 2004, č. 47916/99, oddíl 1). Naopak v případech neúmyslných zásahů do práva na život, o nějž se jedná i v nyní posuzované věci, již judikatura ESLP není tak jasná. Ve věci Calvelli a Ciglio proti Itálii velký senát ESLP konstatoval, že v takových případech pozitivní závazek z čl. 2 Úmluvy vytvořit účinný justiční systém nutně vždy nevyžaduje trestněprávní reakci státu (rozsudek ze dne 17. 1. 2002, č. 32967/96, § 51). Stejně tak není rozhodovací praxe ESLP co do vyžadování účinného vyšetřování zcela jednoznačná ani specificky v případech úmrtí při nehodách. Na jedné straně ESLP v některých případech z různých důvodů účinné vyšetřování vyžadoval (viz např. rozsudek ve věci Pereira Henriques proti Lucembursku ze dne 9. 5. 2006 č. 60255/00: úmrtí dělníka na stavbě; rozsudek ve věci Ciechońska proti Polsku ze dne 14. 6. 2011, č. 19776/04: pád stromu; nebo rozsudek ve věci Banel proti Litvě ze dne 18. 6. 2013, č. 14326/11: pád balkónu). Na druhé straně například ve věci Furdík proti Slovensku (rozhodnutí ze dne 2. 12. 2008, č. 42994/05), týkající se nehody při horolezectví, ESLP rozhodl, že pokud se stěžovatelka domnívala, že záchranná operace trpěla nedostatky, bylo dostatečné, že měla možnost domáhat se přiměřeného zadostiučinění v občanskoprávním řízení v rámci žaloby na ochranu osobnosti.

16. Pokud jde konkrétně o judikaturu ESLP týkající se dopravních nehod, ani ta není zcela jasná a ustálená. Kupříkladu ve věci Rajkowska proti Polsku (citováno výše) ESLP nepovažoval za nutné rozhodnout, zda je za takové situace vyžadováno účinné trestní vyšetřování, protože shledal, že i kdyby tomu tak bylo, v trestním vyšetřování nehody každopádně nedošlo k žádným nedostatkům. Ve věci Anna Todorova proti Bulharsku (citováno výše) ESLP přezkoumal účinnost jak trestního vyšetřování, tak civilního řízení iniciovaného pozůstalou, přičemž ani jedno neshledal účinným. Ve věci Prynda proti Ukrajině (rozsudek ze dne 31. 7. 2012, č. 10904/05, § 56) ESLP zkoumal účinnost trestního vyšetřování dopravní nehody a shledal porušení čl. 2 Úmluvy, neboť vyšetřování trpělo nedostatky, aniž by se jakkoliv zmínil o případné možnosti žádat o zadostiučinění v civilním řízení. Ve věci Zubkova proti Ukrajině (rozsudek ze dne 17. 10. 2013, č. 36660/08, § 38) ESLP rozhodl obdobným způsobem, neboť v daném případě trestní řád umožňoval společné zkoumání trestní i civilní odpovědnosti, a proto podle ESLP pozůstalá mohla rozumně spoléhat na řízení vedené podle trestního řádu a nebylo nutné, aby zahajovala samostatné občanskoprávní řízení.

17. ESLP požadavek účinného vyšetřování obecně odůvodňuje potřebou účinné realizace vnitrostátních zákonů na ochranu života (rozsudek ve věci Kelly a další proti Spojenému království ze dne 4. 5. 2001, č. 30054/96, § 94), jakož i potřebou veřejnosti, a zejména příbuzných oběti dozvědět se fakta (rozhodnutí ve věci Siemińska proti Polsku ze dne 29. 3. 2001, č. 37602/97). V tomto kontextu nelze přehlédnout, že český právní řád jako trestné postihuje jak úmyslné, tak nedbalostní činy vedoucí k úmrtí jiného (viz i zde dotčený trestný čin usmrcení z nedbalosti podle § 143 trestního zákoníku). Účinná realizace těchto ustanovení trestního zákona, které chrání lidský život, přitom vyžaduje provedení řádného a pečlivého vyšetřování podle trestního řádu orgány činnými v trestním řízení ve všech případech, v nichž je podezření na spáchání daných trestných činů. České trestní právo totiž nezná institut soukromé či subsidiární žaloby, díky němuž by sám poškozený mohl zajistit účinnou realizaci předmětných ustanovení. Navíc zjistit fakta a odpovědnost osob i za nedbalostní úmrtí je mnohem jednodušší pro orgány činné v trestním řízení než pro jednotlivce, který by se sám mohl bránit toliko podáním civilní žaloby. Odkazování poškozených čistě na civilní řízení tedy oslabuje efektivitu ochrany práva na život v praxi. Rovněž je nutno poznamenat, že účinné vyšetřování i úmrtí, které se na první pohled jeví jako nehoda, je nezbytné k tomu, aby mohlo být vůbec vyloučeno úmyslné zavinění, v případě kterého judikatura ESLP účinné vyšetřování jednoznačně vyžaduje. Uvedené úvahy vedou Ústavní soud k závěru, že požadavek účinného vyšetřování by se měl aplikovat ve všech případech, v nichž existuje možnost, že k úmrtí osoby došlo cizím zaviněním.

18. Ústavní soud tak konstatuje, že dojde-li k úmrtí osoby a nelze vyloučit možnost cizího zavinění, byť i ve formě nedbalosti, musí orgány činné v trestním řízení provést účinné vyšetřování daného úmrtí. Toto účinné vyšetřování musí splňovat kumulativně následující samostatné požadavky, vyplývající z judikatury ESLP: vyšetřování musí být a) nezávislé a nestranné, b) důkladné a dostatečné, c) rychlé, d) podrobené veřejné kontrole a e) zahájeno z vlastní iniciativy orgánů činných v trestním řízení (srov. shrnutí těchto požadavků například v rozsudku ve věci Isayeva, Yusupova a Bazayeva proti Rusku ze dne 24. 2. 2005, č. 57947/00, § 209–213). Ústavní soud je tedy při posuzování ústavní stížnosti namítající neprovedení účinného vyšetřování zavázán přezkoumat, zda v dané věci existovala povinnost jej provést, a pokud ano, pak zda skutečně bylo provedeno účinné vyšetřování, splňující všechny shora uvedené požadavky.

19. V nyní posuzovaném případě došlo k úmrtí při dopravní nehodě, která vyústila v šetření podezření ze spáchání trestného činu usmrcení z nedbalosti podle § 143 trestního zákoníku. Samy orgány činné v trestním řízení se tak rozhodly ve věci zahájit vyšetřování, neboť nemohlo být vyloučeno, že k úmrtí manžela stěžovatelky došlo cizím zaviněním, tedy že byl spáchán trestný čin. Ústavní soud má tak za nepochybné, že v posuzovaném případě byla dána povinnost státních orgánů provést účinné vyšetřování; zbývá tedy přezkoumat, zda provedené vyšetřování splňovalo všechny nezbytné požadavky.

20. Ústavní soud zdůrazňuje, že požadavek účinného vyšetřování je „pouze“ procesní povinností tzv. náležité péče a nikoliv povinností na výsledek. Účinné vyšetřování tak negarantuje žádný konkrétní výsledek, ale pouze řádnost postupu daného orgánu (blíže viz Kmec, J., Kosař, D., Kratochvíl, J., Bobek, M.: Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 364 a 368). Ústavní soud tak nemůže přezkoumávat rozhodnutí orgánů činných v trestním řízení, pokud jde o materiální důvody (opodstatněnost) a důvodnost zahájení či naopak nezahájení trestního stíhání (viz např. usnesení sp. zn. IV. ÚS 264/06 ze dne 19. 2. 2007). Ústavnímu soudu však přísluší přezkoumávat – jak je shora uvedeno – zda postup orgánů činných v trestním řízení, kterým ke svému rozhodnutí dospěly, byl v souladu požadavky vyplývajícími z práva na život, jak je garantováno čl. 2 Úmluvy (viz analogicky v případě stížnosti na nelidské zacházení usnesení sp. zn. I. ÚS 745/11 ze dne 17. 1. 2012). Neboť jak uvedl Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/10 ze dne 28. 6. 2011 (N 123/61 SbNU 767; 232/2011 Sb.; bod 61), „[n]ení na volné úvaze státu, zda a jakým způsobem bude postihovat zločinnost. Ústavní soud setrvává na doktríně, že trestní řízení představuje toliko vztah mezi pachatelem a státem, tedy že ústavně není zaručeno právo třetí osoby (oznamovatele, poškozeného), aby jiná osoba byla stíhána a odsouzena. Nelze však zároveň pominout, že je jednoznačnou povinností státu zajistit ochranu základních práv, včetně práv zaručených Úmluvou, a to i prostřednictvím efektivního trestního řízení, resp. že v určitých situacích lze hovořit o účinné ochraně (obětí) pouze prostřednictvím trestního práva. Selhání státu v této povinnosti může podle okolností představovat typicky porušení čl. 2 odst. 1, čl. 3 či čl. 8 Úmluvy.“

21. V posuzované ústavní stížnosti stěžovatelka namítá, že vyšetřování nebylo efektivní ve smyslu jeho důkladnosti a dostatečnosti. Tento požadavek ESLP popisuje následovně: „Orgány musí přijmout přiměřené kroky, jež mají k dispozici, pro zajištění důkazů o incidentu, včetně mimo jiné očitých svědectví a použití forenzních metod. Závěry šetření musí být založeny na důkladné, objektivní a nestranné analýze všech relevantních skutečností … Jakékoliv nedostatky ve vyšetřování, které podrývají jeho schopnost zjistit okolnosti případu nebo odpovědné osoby, povedou k rozporu s požadovanou mírou efektivnosti“ (rozsudek velkého senátu ve věci Nachova a další proti Bulharsku ze dne 6. 7. 2005, č. 43577/98, § 113; obdobně též rozsudek ve věci Eremiášová a Pechová proti České republice, citováno výše, § 132–133). Účinné vyšetřování zkrátka v rámci požadavku důkladnosti a dostatečnosti musí být způsobilé vést ke zjištění okolností úmrtí a k identifikaci, jakož i eventuálnímu potrestání osob za úmrtí případně odpovědných.

22. K nyní projednávané věci Ústavní soud poznamenává, že policejní orgán provedl ohledání místa činu, motorového vozidla i jízdního kola, která byla účastna srážky, a vyslechl řidiče vozu a stěžovatelku. Rovněž vynaložil určitou snahu, byť bohužel bezvýslednou, na získání výpovědí očitých svědků. Některé návrhy stěžovatelky na doplnění dokazování, jako například výslech osoby poskytnuvší poškozenému první pomoc, byly přijaty a dodatečně provedeny. Další návrhy byly sice odmítnuty, nicméně krajské státní zastupitelství vyčerpávajícím a přesvědčivým způsobem zdůvodnilo, proč by tyto návrhy nepřinesly nic podstatného. Přitom se neopomenulo argumentačně vypořádat s žádným návrhem stěžovatelky. Ústavní soud neshledal, že by nějaké důležité procesní úkony byly opomenuty, a nelze tedy říci, že by vyšetřování nebylo důkladné a dostatečné ve smyslu judikatury ESLP.

B. Výkon dozoru

9. Role státního zástupce v přípravném řízení

čl. 80 Ústavy

§ 174 tr. řádu

Pokud státní zástupce v rámci výkonu dozoru provádí jednotlivé vyšetřovací úkony, nebo celé vyšetřování, je tím výkon dozoru konzumován a nelze z toho vyvodit, že by dozor státního zástupce neexistoval, jak tvrdí stěžovatel. Ústavní soud se v této souvislosti nedo-mnívá, že by výkon dozoru státního zástupce nad vyšetřováním byl v celé jeho šíři projevem zásad fair procesu, neboť se jedná o projevení poslání a pravomoci státních zástupců, jak to vyplývá z čl. 80 odst. 1 Ústavy.

Jedním z principů českého trestního procesu je, že je to právě státní zástupce, kdo je v průběhu vyšetřování dominus litis, který udává směr řízení a jeho taktiku, neboť je to v prvé řadě on, kdo je v průběhu vyšetřování odpovědný za naplňování zájmů státu na vedení trestního řízení a na jeho efektivitě, a kdo pak zájmy státu zastupuje v řízení před soudem.

Usnesení Ústavního soudu ze dne 3. 11. 2005, sp. zn. II. ÚS 573/05

ASPI ID: JUD110805CZ

Z odůvodnění:

Ústavní soud shledává ústavně souladným názor, že v dané věci vykonává dozor příslušný státní zástupce Vrchního státního zastupitelství v Praze v souladu s § 15 odst. 1 písm. d) vyhlášky ministerstva spravedlnosti č. 23/1994 Sb., o jednacím řádu státního zastupitelství, zřízení poboček některých státních zastupitelství a podrobnostech o úkonech prováděných právními čekateli, ve znění pozdějších předpisů. Pokud tedy státní zástupce v rámci výkonu dozoru provádí jednotlivé vyšetřovací úkony, nebo celé vyšetřování, je tím výkon dozoru konzumován a nelze z toho vyvodit, že by dozor státního zástupce neexistoval, jak tvrdí stěžovatel. Ústavní soud se v této souvislosti nedomnívá, že by výkon dozoru státního zástupce nad vyšetřováním byl v celé jeho šíři projevem zásad fair procesu, neboť se jedná o projevení poslání a pravomoci státních zástupců, jak to vyplývá z čl. 80 odst. 1 Ústavy. Z hlediska zásad fair procesu je rozhodné pouze to, zda pro řízení zásadní rozhodní, která učiní státní zástupce v důsledku atrakce dané mu zákonem, mohou být a jsou předmětem přezkumu. V daném případě na námitky stěžovatele ať projevené v rámci stížnosti proti usnesení o zahájení trestního stíhání, tak i na jiné námitky, reagoval s přezkumnou pravomocí státní zástupce Nejvyššího státního zastupitelství. To je zřejmé jak z jednoho z rozhodnutí napadených ústavní stížností, tak z přípisu státního zástupce Nejvyššího státního zastupitelství ze dne 2. 9. 2005, sp. zn. 5 NZt 17/2004, které stěžovatel přiložil k ústavní stížnosti. Za takového stavu věci však nelze dovozovat porušení základních procesních práv stěžovatele.

Pokud se konečně týká odepření nahlédnout do vyšetřovacího spisu, Ústavní soud připomíná, že zásady kontradiktornosti řízení a rovnosti zbraní mohou být za dodržení principu proporcionality v přípravném řízení trestním dočasně omezeny. Dočasnost je přitom kategorie relativní a za určitých okolností může být ústavně souladné, pokud se obviněný s vyšetřovacím spisem seznámí až při skončení vyšetřování. Jedním z principů českého trestního procesu je, že je to právě státní zástupce, kdo je v průběhu vyšetřování dominus litis, který udává směr řízení a jeho taktiku, neboť je to v prvé řadě on, kdo je v průběhu vyšetřování odpovědný za naplňování zájmů státu na vedení trestního řízení a na jeho efektivitě, a kdo pak zájmy státu zastupuje v řízení před soudem. Pokud sám stěžovatel udává, že právě s ohledem na taktiku vyšetřování byla odůvodněna všechna odmítnutí jeho žádosti o nahlédnutí do spisu, a pokud stěžovatel netvrdí, že by byl v současnosti v důsledku vedení trestního řízení ve shora vyloženém smyslu omezen, nedochází odepřením možnosti nahlédnout do vyšetřovacího spisu k porušení základních práv a svobod. Závěry uvedené v nálezu sp. zn. IV. ÚS 472/2000 na nyní posuzovaný případ nedopadají právě proto, že odepření nahlédnout do spisu bylo v nyní posuzovaném případě vždy odůvodněno a stěžovatel není jinak omezen.

10. Principy spravedlivého procesu

§ 174 odst. 2 písm. e) tr. řádu

Není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže státní zástupce využije svého oprávnění podle § 174 odst. 2 písm. e) tr. řádu a na podkladě stížnosti obviněného zruší předchozí usnesení policejního orgánu o zahájení trestního stíhání a nahradí je vlastním rozhodnutím o zahájení trestního stíhání, proti němuž stížnost není přípustná.

Principy spravedlivého procesu vyjádřené v Listině základních práv a svobod a Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod nezahrnují obecně právo na dvojinstančnost řízení. Zásada dvoustupňového přezkumného řízení, zakotvená v článku 2 odst. 1 dodatkového Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod a v článku 14 odst. 5 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, se týká pouze výroku o vině a trestu obsaženého v odsuzujícím rozsudku, nikoli však usnesení o zahájení trestního stíhání.

Ústavní soud uplatňuje zásadu zdrženlivosti a minimalizace zásahů do rozhodovací činnosti jiných orgánů veřejné moci především tam, kde dosud nebylo meritorně rozhodnuto. Usnesení, kterým se podle § 160 odst. 1 tr. řádu rozhoduje o zahájení trestního stíhání, je úkonem se závažnými důsledky pro osobu obviněného a k jeho vydání smí dojít jedině v zákonných mezích (čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky, čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Toto rozhodnutí má však ve své podstatě toliko předběžný charakter a jeho smyslem ve vztahu k obviněnému je oznámení, že je stíhán pro určitý skutek, což je podmínkou dalších procesních úkonů v trestním řízení. Důvodnost a zákonnost trestního stíhání bude příslušnými orgány z úřední povinnosti zkoumána po celou dobu trestního řízení.

Usnesení Ústavního soudu ze dne 7. 12. 2006, sp. zn. III. ÚS 693/06

Sb.ÚS 14/2006

Z odůvodnění:

K argumentaci stěžovatele Ústavní soud uvádí, že ta vychází především z nesprávného chápání úlohy státního zástupce a jeho rozhodování o stížnostech proti rozhodnutí policejního orgánu v přípravném řízení trestním. V českém trestním procesu vystupuje státní zástupce v předsoudním stadiu jako dominus litis a osud trestního stíhání je v této fázi řízení zcela v jeho dispozici. Tento princip se uplatňuje mimo jiné i prostřednictvím dozoru státního zástupce nad rozhodovací činností policejního orgánu. Vztah mezi státním zastupitelstvím a policejním orgánem je v mezích zákonů a dalších navazujících předpisů vztahem nadřízenosti a podřízenosti orgánů moci výkonné (viz zařazení čl. 80 v hlavě třetí Ústavy České republiky), kvalitativně odlišným např. od vztahu soudů jednotlivých stupňů. Z charakteru tohoto vztahu vyplývají i šíře a určitá volnost při uplatňování oprávnění státního zástupce vůči rozhodnutím učiněným policejním orgánem podle § 160 odst. 1 tr. řádu.

Podle § 174 odst. 1 tr. řádu vykonává státní zástupce dozor nad zákonností v přípravném řízení, přičemž pod pojem porušení zákonnosti lze zahrnout i všechny nedostatky, pro něž se postup orgánů činných v trestním řízení může dostat do rozporu s jeho základními zásadami podle § 2 tr. řádu. Rozhodování o opravných prostředcích proti rozhodnutím policejního orgánu v přípravném řízení a v rámci toho i možnost tato rozhodnutí nahrazovat rozhodnutími vlastními je jedním ze způsobů, jímž se dozor státního zástupce nad zákonností v přípravném řízení realizuje. Oprávnění nahradit nezákonné nebo neodůvodněné rozhodnutí policejního orgánu vlastním rozhodnutím na podkladě stížnosti oprávněné osoby proti usnesení policejního orgánu výslovně plyne z příslušného ustanovení tr. řádu [§ 174 odst. 2 písm. e) třetí věta za středníkem]. Nové rozhodnutí státního zástupce se přitom z povahy věci nutně bude odlišovat od původního rozhodnutí policejního orgánu, ať už co do výroku nebo v části odůvodnění. Z citovaného zákonného ustanovení a contrario dále plyne i nepřípustnost stížnosti proti takovému rozhodnutí [§ 174 odst. 2 písm. e) in fine], přičemž pro úplnost Ústavní soud připomíná, že principy spravedlivého procesu vyjádřené v Listině a Úmluvě v ochraně lidských práv a základních svobod nezahrnují obecně právo na dvojinstančnost řízení.

C. Příslušnost státního zastupitelství

11. Příslušnost státního zastupitelství rozhodujícího o stížnosti obviněného policisty

§ 146 odst. 2 písm. a), b) tr. řádu

I státní zástupce, který koná vyšetřování o trestných činech policistů, zůstává státním zástupcem, vykonává však činnost konanou jinak policejními orgány a je povinen postupovat „přiměřeně“ dle ustanovení týkajících se těchto orgánů. Určení příslušnosti k rozhodování o stížnosti proti rozhodnutí státního zástupce řeší obecně ustanovení § 146 odst. 2 písm. b) tr. řádu, jehož aplikace je však namístě pouze u rozhodnutí, která činí státní zástupce v procesním postavení státního zástupce. Koná-li státní zástupce vyšetřování, vykonává působnost policejního orgánu a dozor nad zachováváním zákonnosti při jeho postupu vykonává státní zástupce nejblíže vyššího státního zastupitelství, v jehož rámci je tento státní zástupce oprávněn usměrňovat činnost vyšetřujícího státního zástupce kromě jiných prostředků i závazným pokynem ke konkrétnímu rozhodnutí v příslušné trestní věci. Dá-li dozorový státní zástupce pokyn k zahájení trestního stíhání, vyjadřuje tak jednoznačně svůj právní názor na postup v konkrétní trestní věci. Pokud se tento právní názor posléze promítne do rozhodnutí vyšetřujícího státního zástupce, proti kterému zákon připouští opravný prostředek, není možno akceptovat názor, který vyjádřilo Vrchní státní zastupitelství v Praze vrácením stížnosti stěžovatele k rozhodnutí Krajskému státnímu zastupitelství v Plzni, že takový postup dozorového státního zástupce by neměl mít procesní důsledky uvedené v ustanovení § 146 odst. 2 písm. a) trestního řádu. Bylo by porušením práva na spravedlivý proces, kdyby o opravném prostředku proti rozhodnutí vyšetřujícího státního zástupce rozhodoval státní zástupce toho stupně státního zastupitelství, jehož státní zástupce v rámci výkonu dozoru vyšetřujícímu státnímu zástupci poskytl takovou součinnost, bez níž by k vydání napadeného rozhodnutí nedošlo.

Ústavní soud dospěl vzhledem ke shora uvedenému k závěru, že vydá-li dozorující státní zástupce závazný pokyn státnímu zástupci konajícímu vyšetřování, je v případě rozhodování o stížnosti proti rozhodnutí vydanému dle daného pokynu nutno postupovat podle ustanovení § 146 odst. 2 písm. a) tr. řádu a k rozhodnutí o stížnosti je věcně příslušný nikoliv státní zástupce nejblíže vyššího státního zastupitelství, které vykonává ve věci dozor, nýbrž státní zástupce jemu nadřízený.

Ústavní soud dále konstatuje, že i nadále zastává stanovisko, které opakovaně vyjádřil ve své judikatuře, že v době rozhodování podle § 160 odst. 1 trestního řádu není možno požadovat po orgánech činných v trestním řízení pregnantní popis stíhaného skutku a zcela vyčerpávající odůvodnění zvoleného procesního postupu, včetně podrobného rozboru důkazní situace, nicméně i v tomto stadiu trestního řízení musí rozhodnutí orgánů činných v trestním řízení splňovat základní zákonné požadavky na ně kladené, a to včetně odůvodnění ve smyslu ustanovení § 134 odst. 2 tr. řádu, jak již bylo konstatováno shora. V dané věci však nelze stěžovateli upřít důvodnost jeho tvrzení, že jím napadené rozhodnutí krajského státního zastupitelství tyto základní požadavky nesplňuje.

Nález Ústavního soudu ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. I. ÚS 661/05

Sb.ÚS 40/2006

Z odůvodnění:

Ústavní soud, shodně jako v nálezu sp. zn. III. ÚS 511/02, konstatuje, že postavení státního zastupitelství, a to zejména v přípravném řízení, a jeho procesní vztahy k obviněnému jsou výrazně jiné než procesní vztahy mezi účastníky řízení před obecnými soudy. Postavení státního zastupitelství jako žalobce však nikterak neznamená, že by ve svém postupu, zejména tam, kde je mu zákonem svěřen výkon dozoru nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení (§ 174 odst. 1 tr. řádu) nebo pravomoc rozhodnout o podané stížnosti, bylo státní zastupitelství oprávněno k libovůli, jíž se zpravidla rozumí svévole v rozhodování či ve zvoleném postupu. I státní zastupitelství je povinno při rozhodování o stížnostech postupovat dle příslušných ustanovení trestního řádu (§ 141, 146, 147 a v daném případě i § 161 odst. 3 tr. řádu) a každé vydané rozhodnutí státního zastupitelství musí být zákonem stanoveným způsobem odůvodněno (§ 134 odst. 2 tr. řádu). Požadavkům zákona nelze podle přesvědčení Ústavního soudu rozumět jinak, než že o stížnosti rozhodne příslušné státní zastupitelství a v odůvodnění svého rozhodnutí vyloží rozhodovací důvody tak, aby byl patrný rozsah provedeného přezkumu a zejména – alespoň podstatným způsobem – vysvětleno, proč bylo o stížnosti rozhodnuto určitým způsobem. Jde o povinnost, která se úzce dotýká nejen procesní čistoty řízení, ale také ústavních práv na spravedlivý proces a na obhajobu. Dostatečnost odůvodnění rozhodnutí vydaného příslušným státním zastupitelstvím je proto nejen plněním zákonem stanovených požadavků, ale nadto je také výrazem ústavnosti, na níž jsou principy trestního řízení založeny (čl. 36 odst. 1 Listiny).

Trestní stíhání stěžovatele zahájil státní zástupce Okresního státního zastupitelství Plzeň-město, který podle ustanovení § 161 odst. 3 tr. řádu koná ve věci vyšetřování. Dozor nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení vykonává v těchto věcech státní zástupce nejblíže vyššího státního zastupitelství (§ 175 odst. 2 tr. řádu), tj. v posuzované věci státní zástupce Krajského státního zastupitelství v Plzni. Dozorová státní zástupkyně v usnesení ze dne 10. 8. 2005 č. j. 2 KZN 1501/2005-4 vyslovila závazný právní názor na kvalifikaci jednání stěžovatele a vydala i pokyn k zahájení jeho trestního stíhání. Vyšetřující státní zástupce na základě tohoto pokynu usnesením ze dne 18. 8. 2005 zahájil trestní stíhání stěžovatele, který proti tomuto rozhodnutí podal stížnost. Je proto třeba posoudit, zda je důvodná námitka stěžovatele, že o stížnosti rozhodlo nepříslušné státní zastupitelství.

Podle ustanovení § 161 odst. 3 tr. řádu koná státní zástupce vyšetřování – mimo jiné – o trestných činech spáchaných příslušníky Policie České republiky a „přitom postupuje přiměřeně podle ustanovení upravujících postup policejního orgánu konajícího vyšetřování“. Státní zástupce tedy nepostupuje podle jednotlivých ustanovení trestního řádu o vyšetřování prováděném policejním orgánem zcela shodně, ale s určitými odchylkami, z nichž některé jsou stanoveny již v ustanovení § 161 odst. 3 tr. řádu. Způsob rozhodování o stížnostech proti rozhodnutí vyšetřujícího státního zástupce mezi těmito odchylkami uveden není, je proto třeba postupovat dle obecného ustanovení trestního řádu, tj. v dané souvislosti dle ustanovení § 146 odst. 2 tr. řádu.

Při posouzení, zda v dané věci mělo být při určení věcně příslušného státního zastupitelství k rozhodnutí o stížnosti stěžovatele proti usnesení o zahájení trestního stíhání aplikováno ustanovení § 146 odst. 2 písm. a) tr. řádu či § 146 odst. 2 písm. b) tr. řádu, je nezbytné vycházet z principu ústavně konformní interpretace a aplikace jednoduchého práva. Jednotlivá ustanovení jednoduchého práva jsou všechny orgány veřejné moci povinny interpretovat a aplikovat v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod. Má-li státní zástupce při vyšetřování postupovat přiměřeně podle ustanovení trestního řádu upravujících postup policejních orgánů, musí při respektování uvedeného principu postupovat především podle těch ustanovení, která garantují práva obviněného na spravedlivý proces, a tímto ustanovením je v daných souvislostech ustanovení § 146 odst. 2 písm. a) tr. řádu, zamezující situaci, aby o stížnosti rozhodoval orgán, který vydal pokyn k postupu, proti kterému obviněný brojí stížností.

Za této situace, kdy vyšetřující státní zástupce usnesení podle § 160 odst. 1 tr. řádu v podstatě neodůvodnil a státní zástupce rozhodující o stížnosti na odůvodnění tohoto usnesení odkázal, aniž by je jakýmkoliv způsobem doplnil, a na konkrétní námitky stěžovatele nereagoval, nezbývá Ústavnímu soudu než konstatovat, že usnesení napadené ústavní stížností je neodůvodněné, a tudíž nepřezkoumatelné, a i když se jedná o rozhodnutí vydané ve stadiu přípravného řízení, nejenže nesplňuje ani základní zákonné požadavky kladené na rozhodnutí orgánů činných v trestním řízení, ale je i v rozporu se základními principy spravedlivého procesu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny. I tato vada napadeného usnesení, toto odepření spravedlnosti spočívající v naprosté nerozpoznatelnosti rozhodovacích důvodů by byla sama o sobě důvodem k tomu, aby se Ústavní soud odchýlil od své dosavadní judikatury a zasáhl do rozhodovací činnosti orgánů činných v trestním řízení kasací rozhodnutí o stížnosti stěžovatele proti usnesení o zahájení trestního stíhání.

12. Příslušnost poboček státního zastupitelství

§ 9 z. s. z.

§ 8, 15 JŘSZ

Podle § 146a tr. řádu ve stížnostním řízení o stížnostech proti rozhodnutím taxativně uvedeným v § 146a odst. 1 tr. řádu rozhoduje soud, v jehož obvodu je činný státní zástupce, který napadené rozhodnutí vydal. V případě, že rozhoduje v prvním stupni policejní orgán, je podle § 146a odst. 2 kritériem pro stanovení místní příslušnosti stížnostního soudu místo, kde je činný státní zástupce vykonávající dozor nad zákonností přípravného řízení. Z dikce § 7 odst. 2 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, a § 8 odst. 2 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 23/1994 Sb. (jednací řád státního zastupitelství) lze dovodit, že Vrchní státní zastupitelství v Olomouci, pobočka v Brně vykonává dozor nad zachováním zákonnosti v přípravném řízení ve věcech trestných činů uvedených v § 15 odst. 1 a 2 cit. vyhlášky v obvodu Krajského státního zastupitelství v Brně. Podle § 7 odst. 1 cit. zákona se sídla státních zastupitelství a obvody jejich územní působností shodují se sídly a obvody soudů. Z toho je zřejmé, že Vrchní státní zastupitelství v Olomouci, pobočka v Brně je příslušné k zastupování státu u všech soudů v obvodu Krajského soudu v Brně, tzn. u Krajského soudu v Brně samotného a dále Městského soudu v Brně a všech okresních soudů v obvodu Krajského soudu v Brně.

Usnesení Ústavního soudu ze dne 25. 2. 2010, sp. zn. III. ÚS 912/09

ASPI ID: JUD163321CZ

13. Důvody odnětí a přikázání

§ 25 tr. řádu

Pokud jde o oprávnění státního zastupitelství rozhodovat o odnětí a přikázání věci na základě (analogické) aplikace ustanovení § 25 tr. řádu obecně, právní teorie a praxe je nikterak nezpochybňuje (srov. Šámal, P., a kolektiv: Trestní řád, Komentář, 6. vydání, Praha, C. H. BECK, 2008, str. 1175). Vzhledem k tomu otázka, kterou by měl Ústavní soud na základě ústavní stížnosti posoudit, spočívá ve své podstatě v tom, zda důvody, o které VSZ v Praze své rozhodnutí opřelo, lze považovat za „důležité“ ve smyslu citovaného ustanovení. Byť jistě může být veden spor o správnost interpretace dané právní normy ze strany VSZ v Praze, kdy lze nalézt argumenty jak pro, tak proti takovému postupu, samotná tato skutečnost souzenou věc do ústavněprávní roviny neposouvá. Ústavní soud ve svých rozhodnutích opakovaně připomíná, že není „superrevizní“ instancí v systému obecné justice, přezkoumávající zákonnost (věcnou správnost) soudních rozhodnutí a řízení, které jejich vydání předcházelo. Tím spíše nemůže být orgánem, který by měl bdít nad zákonností přípravného řízení a v tom rámci řešit třeba spory o příslušnost toho kterého státního zastupitelství. Stěžovatel v ústavní stížnosti naznačuje možnost, že VSZ v Praze mohlo z politických důvodů účelově s danou trestní věcí manipulovat. Na základě této skutečnosti by věc eventuálně mohla přesáhnout rovinu výkladu a aplikace podústavního práva (k tomu viz výše), nicméně v tomto případě se to tak Ústavnímu soudu nejeví, protože důvod, o který VSZ v Praze svůj závěr opřelo, tedy že na MSZ v Praze působili tři státní zástupci s osobní vazbou na stěžovatele, není možné označit za zjevně irelevantní, a tudíž za účelový.

Usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 7. 2012, sp. zn. III. ÚS 1403/12

ASPI ID: JUD219555CZ

14. Místní příslušnost soudu v přípravném řízení

§ 26 tr. řádu

Místní příslušnost soudu v přípravném řízení trestním je odvozena od místní příslušnosti státního zástupce a tuto příslušnost kopíruje; ke změně místní příslušnosti soudu v daném stadiu trestního řízení dochází pouze na základě změny místní příslušnosti státního zastupitelství; smysl a účel takto zákonně koncipované úpravy místní příslušnosti soudu v přípravném řízení je dán nezbytností rychlosti a operativnosti rozhodování soudu.

Usnesení Ústavního soudu ze dne 19. 2. 2013, sp. zn. II. ÚS 4717/12

ASPI ID: JUD229482CZ

Z odůvodnění:

K opakované námitce místní nepříslušnosti Okresního soudu Praha-východ, jenž rozhodoval o ponechání stěžovatelky ve vazbě, připomíná Ústavní soud, že místní příslušnost soudu v přípravném řízení trestním je odvozena od místní příslušnosti státního zástupce a tuto příslušnost kopíruje; ke změně místní příslušnosti soudu v daném stadiu trestního řízení dochází pouze na základě změny místní příslušnosti státního zastupitelství; smysl a účel takto zákonně koncipované úpravy místní příslušnosti soudu v přípravném řízení je dán nezbytností rychlosti a operativnosti rozhodování soudu; za včasné provedení trestního řízení odpovídá stát a jeho orgány, a při zcela běžně se vyskytujících obstrukčních praktikách obviněných, může být kritériem „volby soudu“, které státní zástupce smí zohlednit, i jím subjektivně vnímaný odhad rychlosti rozhodovaní toho kterého soudu, nebo též vzdálenost sídla tohoto soudu od jeho pracoviště. Lze přitakat stěžovatelce, že tím se „vějíř“ možných zákonných soudců ve vztahu k obviněné neumenšuje, a určení toho kterého z nich, pokud jde o souzenou situaci ve vztahu k ustanovení § 26 odst. 1 tr. řádu, závisí též na vůli státního zástupce krajského státního zastupitelství; sluší se ale zdůraznit, že jen v míře velmi obecné, neboť státní zástupce vybere toliko soud, dle jehož rozvrhu práce teprve konkrétně určený soudce bude dalších úkonů přípravného řízení účasten. Právo na zákonného soudce neznamená, a Ústavní soud si je jist, že to tak vnímá přinejmenším právní zástupce stěžovatelky, že obviněný (žalovaný) bude vždy znát předem svého zákonného soudce; právo na zákonného soudce (čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod) naopak znamená především tolik, že musí být vždy zpětně dohledatelné, že soudce nebyl povolán k rozhodování v konkrétní věci zcela nahodile, bez transparentního mechanismu, že se tak nestalo fakticky a bezprostředně toliko z vůle někoho jiného, vlastně jen „na příkaz“, tedy v důsledku svévolné manipulace při přidělování věcí jednotlivým soudcům: naplnění práva na zákonného soudce vytváří překážku vzniku tzv. kabinetní justice, v níž by byl způsob rozhodnutí ovlivňován účelovým výběrem soudů a soudců. Do hledisek uvedeného transparentního postupu patří bez jakékoli pochybnosti i více či méně obecné zákonné normy upravující věcnou a místní příslušnost soudů, jakož i rozvrhy práce toho kterého konkrétního soudu. Vztaženo k předestřené námitce stěžovatelky, za „slabé místo“ průhlednosti volby soudu a určení zákonného soudce je spatřováno diskreční oprávnění státního zástupce, založené zákonem. Ústavní soud se ztotožňuje se stěžovatelkou, že zákonná úprava by mohla být konkrétnější, více limitující úvahu státního zástupce, na druhou stranu pouhá nevhodnost právní úpravy z ní nečiní úpravu protiústavní. Ústavní soud doplňuje, že za takové situace by sice teoreticky mohl ten který státní zástupce podávat příslušné návrhy s dubiózním úmyslem, avšak kdyby se takové podezření potvrdilo, mohla by být práva obviněného ochráněna kasačním zásahem stížnostního soudu. Je třeba zmínit, že uvedené ustanovení trestního řádu upravující místní příslušnost soudu nebylo některými senáty Ústavního soudu shledáno ústavně nekonformním (usnesení sp. zn. I. ÚS 3569/12 ze dne 22. 11. 2012, usnesení sp. zn. I. ÚS 3556/12 ze dne 26. 11. 2012, usnesení sp. zn. IV. ÚS 3627/12 ze dne 27. 11. 2012). Litanii stěžovatelky stran místní příslušnosti Ústavní soud přezkoumal i z hlediska zásady řádného zákonného procesu, ke které má užší vztah, než k právu na zákonného soudce, ale ani z tohoto hlediska žádný nedostatek neshledal. Trestní stíhání je vedeno v souladu se zákonem, volba místní příslušnosti soudu provedená podáním příslušného návrhu státním zástupcem je zákonem předvídána, a z mezí zákona jeho postup nevykročil. Spatřuje-li stěžovatelka ústavněprávní deficit napadeného rozhodnutí v aplikaci zmíněného zákonného ustanovení, pak se s ní, s ohledem na výše řečené, Ústavní soud neztotožňuje. Ostatně, snese-li uvedená situace příměr, pak i v řízení občanskoprávním si za jistých okolností může žalobce vybrat místní příslušnost soudu žalovaného.

15. Příslušnost státního zástupce k podání opravného prostředku

§ 7 z. s. z.

§ 179 tr. řádu

Proti rozhodnutí soudu o vrácení věci státnímu zástupci k došetření je oprávněn, nejde-li o případ uvedený v ustanovení § 179 odst. 1 tr. řádu, podat opravný prostředek jen státní zástupce toho státního zastupitelství, které u tohoto soudu působí, pokud zvláštní předpis nestanoví příslušnost státního zástupce jinak (§ 7 odst. 2 zákona o státním zastupitelství). Podá-li opravný prostředek jiný státní zástupce než ten, který je takto ve věci činný, je nutné jej zamítnout jako podaný osobou neoprávněnou.

Usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 19. 10. 2006, sp. zn. 13 To 455/2006

Sb.ÚS č. 12/2008

Z odůvodnění:

Usnesení o vrácení věci státnímu zástupci k došetření doručil Okresní soud v Pardubicích dne 20. 9. 2006 Okresnímu státnímu zastupitelství v Pardubicích společně s usnesením Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 25. 7. 2006, sp. zn. 10 Nt 359/2006, jímž bylo rozhodnuto, že uvedená věc se podle § 25 tr. řádu odnímá Okresnímu soudu v Hradci Králové a přikazuje k projednání a rozhodnutí Okresnímu soudu v Pardubicích.

V zákonné lhůtě byla podána u Okresního soudu v Pardubicích proti uvedenému usnesení stížnost ze strany státního zástupce Okresního státního zastupitelství v Hradci Králové. V písemném textu stížnosti byly podrobně rozebrány jednotlivé námitky proti usnesení okresního soudu a závěrem státní zástupce navrhl, aby krajský soud napadené usnesení zrušil a podle § 149 odst. 1 písm. b) tr. řádu uložil Okresnímu soudu v Pardubicích, aby o věci znovu jednal a rozhodl.

Podle § 142 odst. 1 tr. řádu může proti usnesení soudu podat stížnost státní zástupce a v případě předmětného usnesení je ve smyslu § 141 odst. 2 tr. řádu stížnost přípustná. Napadené usnesení však vydal Okresní soud v Pardubicích, který se stal příslušným k projednání trestní věci na podkladě pravomocného rozhodnutí Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 25. 7. 2006. Okresní soud v Pardubicích napadené usnesení správně doručil Okresnímu státnímu zastupitelství v Pardubicích, když se změnou příslušnosti soudu na podkladě pravomocného soudního rozhodnutí došlo i ke změně příslušnosti státního zastupitelství pro zastupování obžaloby pro řízení před soudem. I když k výkonu dozoru v přípravném řízení a k podání obžaloby bylo příslušné Okresní státní zastupitelství v Hradci Králové, pak na podkladě změny příslušnosti soudu se pro řízení před Okresním soudem v Pardubicích stalo dále příslušným Okresní státní zastupitelství v Pardubicích. Jemu také bylo doručeno napadené usnesení společně s rozhodnutím o odnětí a přikázání věci.

Podle § 7 odst. 2 zák. č. 283/93 Sb., o státním zastupitelství, je státní zastupitelství příslušné k zastupování státu u soudu, u něhož toto státní zastupitelství působí, pokud zvláštní předpis nestanoví jinak. V situaci, kdy pravomocným soudním rozhodnutím byla založena pro další řízení příslušnost Okresního soudu v Pardubicích, se stalo příslušným k provádění procesních úkonů Okresní státní zastupitelství v Pardubicích, jemuž bylo napadené usnesení správně doručeno, a právě toto státní zastupitelství bylo oprávněno v pozici procesní strany podat proti napadenému usnesení stížnost. Okresní státní zastupitelství v Pardubicích však této možnosti nevyužilo a proti usnesení v zákonné lhůtě stížnost nepodalo. Pokud stížnost proti usnesení Okresního soudu v Pardubicích podal státní zástupce Okresního státního zastupitelství v Hradci Králové, pak byla podána státním zastupitelstvím, které nebylo příslušné k provádění úkonů v řízení vedeném u Okresního soudu v Pardubicích, a toto státní zastupitelství nebylo možné nadále pokládat za stranu v uvedeném řízení ve smyslu § 12 odst. 6 tr. řádu, a tedy ani za osobu oprávněnou podat stížnost proti napadenému usnesení.

16. Změna příslušnosti státního zastupitelství s ohledem ke změně příslušnosti soudu

§ 253 tr. řádu

§ 7 odst. 2 z. s. z.

Dojde-li po podání obžaloby k odnětí a přikázání věci nebo postoupení věci, a stane se tak k jejímu projednání příslušný jiný soud nežli u kterého byla obžaloba podána, mění se i příslušnost státního zastupitelství, neboť by jinak byla porušena zásada zakotvená v § 7 odst. 2 zákona o státním zastupitelství, že státní zastupitelství je příslušné k zastupování státu u soudu, u něhož toto státní zastupitelství působí.

Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. 5. 2008, sp. zn. 6 Tdo 589/2008

ASPI ID: JUD133081CZ

Z odůvodnění:

Ze spisu se podává, že usnesením Krajského soudu v Ostravě ze dne 19. 1. 2007, čj. 3 Nt 19/2006-1135, byla podle § 25 tr. řádu věc odňata Okresnímu soudu v Bruntále a přikázána k rozhodnutí Okresnímu soudu v Šumperku. Dále je ze spisu zřejmé, že řízení před Okresním soudem v Šumperku probíhalo vždy a pouze za účasti státního zástupce Okresního státního zastupitelství v Bruntále. Krajský soud v Ostravě – pobočka v Olomouci rozsudkem ze dne 25. 1. 2008, čj. 2 To 646/2007-1418, odvolání podané okresním státním zástupcem v Bruntále zamítl podle § 253 odst. 1 tr. řádu jako podané osobou neoprávněnou.

Dojde-li po podání obžaloby k odnětí a přikázání věci nebo postoupení věci, a stane se tak k jejímu projednání příslušný jiný soud nežli u kterého byla obžaloba podána, z ustanovení § 7 odst. 2 zákona o státním zastupitelství lze jednoznačně dovodit, že se v takovém případě mění i příslušnost státního zastupitelství, neboť by jinak byla porušena tam zakotvená zásada, že státní zastupitelství je příslušné k zastupování státu u soudu, u něhož toto státní zastupitelství působí. § 7 odst. 1 zák. č. 283/1993 Sb. stanoví, že sídla státních zastupitelství a obvody jejich územní působnosti se shodují se sídly a obvody soudů. Podle odstavce druhého § 7 téhož zákona „státní zastupitelství je příslušné k zastupování státu u soudu, u něhož toto státní zastupitelství působí, pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak“. Tímto zvláštním právním předpisem je nepochybně trestní řád, přičemž z § 179 odst. 1 tr. řádu vyplývá, že „k podání obžaloby a k jejímu zastupování před soudem je příslušný státní zástupce vyššího státního zastupitelství, než které u soudu působí, pokud vykonával dozor nad zachováním zákonnosti v přípravném řízení a věc nepředal nižšímu státnímu zastupitelství“, taková skutečnost však ze spisu nevyplývá, proto se uplatní obecné znění § 7 odst. 2 zák. č. 283/1993 Sb.

Podle 251 odst. 3 tr. řádu platí, že jakmile uplynou lhůty k podání odvolání a lhůty k odstranění vad odvolání u všech oprávněných osob, předseda senátu v řízení u soudu prvního stupně doručí stejnopis odvolání a jejich odůvodnění ostatním stranám a nevyčkávaje jejich vyjádření předloží spisy odvolacímu soudu.

Místně příslušným státním zastupitelstvím k zastupování státu u soudu bylo tedy Okresní státní zastupitelství v Šumperku, kterému jakožto oprávněné osobě k podání odvolání nebyl zaslán rozsudek soudu prvního stupně. Nutno dodat, že toto pochybení nebylo odstraněno Krajským soudem v Ostravě – pobočka v Olomouci. V tomto směru je třeba odvolacímu soudu vytknout, že jakmile zjistil, že odvolání státního zástupce Okresního státního zastupitelství v Bruntále je podáno osobou neoprávněnou, neučinil procesní úkony směřující k tomu, aby státnímu zástupci Okresního státního zastupitelství v Šumperku byl doručen rozsudek soudu prvního stupně. Ustanovení § 251 odst. 3 tr. řádu ukládá předsedovi senátu soudu prvního stupně, aby předložil spis odvolacímu soudu, jakmile uplyne lhůta všem osobám oprávněným k podání odvolání, protože odvolací soud musí – s výjimkou vyloučení věci podle § 23 tr. řádu – rozhodovat najednou v jednom odvolacím řízení a jedním rozhodnutím o všech odvoláních osob, které jsou k podání odvolání oprávněny (srov. č. 52/1968 Sb. rozh. tr.). Tento postup nebyl odvolacím soudem dodržen. Protože rozsudek soudu prvního stupně nebyl doručen státnímu zástupci Okresního státního zastupitelství v Šumperku, nemohl odvolací soud rozhodnout jedním rozhodnutím o odvolání všech osob, které jsou k podání odvolání oprávněny. (Dospěl-li odvolací soud k závěru, že odvolání podané státním zástupcem Okresního státního zastupitelství v Bruntále je podáno osobou neoprávněnou, a tudíž přichází v úvahu postup podle § 253 odst. 1 tr. řádu, měl okamžitě dovodit, že v takovém případě nebylo doručeno rozhodnutí soudu prvního stupně další procesní straně, a to státnímu zástupci Okresního státního zastupitelství v Šumperku. S ohledem na takto vzniklou situaci nemohl postupovat způsobem, který zvolil, neboť jednal v rozporu s rozhodnutím č. 52/1968 Sb. rozh. trest., při vědomí si vzniklé situace. Nic mu nebránilo v tom vrátit spis soudu prvního stupně s pokynem k doručení rozsudku státnímu zástupci Okresního státního zastupitelství v Šumperku a po novém předložení věci o odvolání všech subjektů (tedy i neoprávněného) rozhodnout, přitom i zvážit, zda účastí nepříslušného státního zástupce u hlavního líčení před soudem prvního stupně, nebylo postupováno nejen v rozporu s již zmíněným zák. č. 283/1993 Sb., ale také trestním řádem).

Je tedy zřejmé, že oprávněné osobě, tj. státnímu zástupci Okresního státního zastupitelství v Šumperku bylo odepřeno právo podat řádný opravný prostředek proti rozsudku Okresního soudu v Šumperku ze dne 27. 7. 2007, čj. 2 T 13/2007-1336. Lze konstatovat, že pro konání odvolacího řízení nebyly splněny procesní podmínky. Jde o závažné procesní pochybení, pro které se věc vrací do stadia řízení před odvolacím soudem s tím, že před vydáním meritorního rozhodnutí musí odvolací soud zajistit, aby byly splněny všechny podmínky stanovené zákonem pro řádné konání odvolacího řízení, a rovněž musí posoudit, zda účastí státního zástupce Okresního státního zastupitelství v Bruntále u hlavního líčení byly splněny zákonné podmínky pro konání hlavních líčení před Okresním soudem v Šumperku.

17. Příslušnost státního zástupce při odnětí a přikázání věci

§ 7 z. s. z.

§ 25, § 179 tr. řádu

Podle § 7 odst. 2 zákona o státním zastupitelství je státní zastupitelství příslušné k zastupování státu u soudu, u něhož toto státní zastupitelství působí, pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak. Takovou výjimku výslovně stanoví ustanovení § 179 odst. 1 tr. řádu, podle kterého je k podání obžaloby a k jejímu zastupování před soudem příslušný státní zástupce vyššího státního zastupitelství, než které u soudu působí, pokud vykonával dozor nad zachováním zákonnosti v přípravném řízení a věc nepředal nižšímu státnímu zastupitelství.

Výjimka podle § 179 odst. 1 tr. řádu se uplatní i v případě odnětí věci a jejího přikázání podle § 25 tr. řádu mimo obvod soudu, u něhož státní zastupitelství působí. Proto státní zástupce vyššího státního zastupitelství, který podal obžalobu na základě oprávnění vyplývajícího z ustanovení v § 179 odst. 1 tr. řádu k příslušnému soudu a věc nepředal nižšímu státnímu zastupitelství, zastupuje obžalobu v řízení před soudem, jemuž byla věc delegována, i po odnětí věci a jejím přikázání mimo obvod územní působnosti takového vyššího státního zastupitelství. Tento státní zástupce je také oprávněn podat opravné prostředky proti rozhodnutím tohoto soudu.

Vážení čtenáři, právě jste dočetli ukázku z knihy Přehled judikatury ve věcech státního zastupitelství a státních zástupců.
Pokud se Vám líbila, celou knihu si můžete zakoupit v našem e-shopu.