Vzor citace: SEDMIHRADSKÁ, L. Rozpočtový proces obcí. 1. vydání. Praha:

Wolters Kluwer, 2015. 180 s.

Recenzovali: prof. Ing. Juraj Nemec, CSc.prof. PhDr. František Ochrana, DrSc.

© Ing. Lucie Sedmihradská, Ph.D., 2015

ISBN 978-80-7478-967-0 (brož.)

978-80-7478-968-7 (e-pub)

Úvod

Rozpočet je především finančním plánem na určité období, který vždy zachycuje i strategii daného subjektu, a to bez ohledu na to, zda je výsledkem strategického plánování, zvyklostí nebo politického boje (Lee a Johnson, 1998, 2). S rozpočty se samozřejmě nesetkáváme jen ve veřejném sektoru; rodinný rozpočet v nejrůznější podobě má většina z nás, bez finančního plánu by se neobešel žádný podnik a rozpočty a související procesy ve velkých firmách mají s rozpočtováním ve veřejném sektoru mnoho společného.

Hlavním specifikem veřejného rozpočtu je to, že o něm nerozhodují ti, kdo do něj přispívají. Daně platí všichni, ale o rozpočtu, tedy o tom, na co se vybrané daně použijí, rozhoduje jen úzká skupina lidí – v demokratických systémech se jedná o volené zástupce – zastupitele nebo poslance. Volení zástupci jsou pak za nakládání s veřejnými prostředky odpovědní veřejnosti (tj. voličům a daňovým poplatníkům). Toto však samozřejmě nejsou jediní účastníci rozpočtového procesu ani jediný vztah odpovědnosti.

Mezi jednotlivými účastníky rozpočtového procesu jsou často vztahy typu principál–agent a existují zde různé typy odpovědnosti. Pravidla, kterými se rozpočtový proces řídí, tyto vztahy upravují. Z hlediska zažité terminologie je třeba upozornit na to, že zákony o rozpočtových pravidlech a rozpočtových pravidlech územních rozpočtů zdaleka neobsahují všechna pravidla, kterými se rozpočtový proces v ČR řídí.

V České republice dnes existuje asi 6 250 obcí a 140 městských částí statutárních měst, které samostatně hospodaří podle svých rozpočtů s celkovými výdaji ve výši 264 miliard Kč v roce 2014, což představuje asi 6,2 % HDP. Díky propracovanému systému rozpočtového výkaznictví máme v ČR velmi dobré informace o hospodaření obcí jako celku. To však vypovídá jen velmi málo o situaci v jednotlivých obcích. Členit obce podle velikosti nebo regionu příliš nepomůže, protože není žádný důvod, aby dvě stejně velké obce v jednom okrese hospodařily stejně. V analýzách, jejichž výsledky jsou uvedeny dále, hraje velikost obce roli jen výjimečně.

Ke značným rozdílům mezi jednotlivými obcemi přispívá i poměrně rámcová legislativa upravující rozpočtový proces. Zástupci mnoha obcí s tímto tvrzením asi nebudou souhlasit, ale většina podrobných pravidel, která ovlivňují jejich každodenní práci, se týká účetnictví a finanční kontroly. Při praxi od sebe tato pravidla samozřejmě nelze oddělit, nicméně již porovnání dvou obcí ukazuje, v čem obce mají, nebo naopak nemají volnost.

Velký počet obcí a rámcová pravidla na jednu stranu nabízí ohromný prostor pro výzkum, na druhou stranu ho nesmírně komplikují, protože zkoumat jednotlivě více než šest tisíc subjektů nejde. Stávající česká literatura věnující se hospodaření a rozpočtování obcí se tak soustředí především na popis obecných trendů a podrobný výklad právní úpravy. Chybí jak rozsáhlejší popis praxe v oblastech, které nejsou detailně regulovány, tak empirické modelování rozpočtového chování obcí.

Hlavním cílem této knihy je charakterizovat rozpočtový proces obcí a jeho jednotlivé fáze. Dílčím cílem je zhodnotit, jak stávající pravidla přispívají k realizaci politické odpovědnosti. Kniha je určena jak pro akademickou obec, tak pro praktiky. Předpokládá však určité základní znalosti problematiky veřejných financí a územních samospráv. Kolegové akademici a studenti ji mohou využít především jako inspiraci pro další výzkum. Praktikům pak ukazuje, že existuje mnoho jiných postupů, které pro jejich obec mohou být výhodnější, než ty, jak „se to dělalo vždycky“.

Vzhledem k tomu, že prostředí, ve kterém fungují obce a městské části, se v mnoha ohledech neliší, byly některé výzkumy z praktických důvodů provedeny na vzorku pražských městských částí. Jednotkou analýzy jsou tak buď obce, nebo městské části. Většina výzkumů byla provedena na vybraném vzorku obcí nebo městských částí, což způsobilo minimální zastoupení malých obcí, kde může být stávající praxe výrazně jiná než ve větších obcích a městech.

S výjimkou výzkumů zahrnujících všechny obce nebo všechny velké městské části hlavního města Prahy se vždy jedná o nepravděpodobnostní výběr. Ten je jednodušší, rychlejší a levnější než pravděpodobnostní vzorek a dobře se hodí pro explorační výzkum (O’Sullivan a Rassel, 1995). Vzhledem k ohromné heterogenitě obcí je však na základě takového vzorku obtížné zobecňovat. Kde lze vzít jistotu, že u jiné obce nebo v jiném roce se nepostupovalo zase trochu jinak?

Velikost vzorku se liší podle zkoumaných parametrů, resp. způsobu sběru dat. Pokud spoléháme na finanční údaje, např. z Monitoru státní pokladny může být vzorek opravdu velký. Například v analýze hodnocení faktorů ovlivňujících zavedení místního koeficientu u daně z nemovitých věcí čítá vzorek 6 222 obcí (kapitola 4.3). Pokud je však třeba získávat informace o jednotlivých obcích přímo, velikost vzorku rychle klesá: V dotazníkovém šetření provedeném na jaře 2004 bylo osloveno tři sta sedmdesát sedm obcí s pověřeným úřadem (Příloha 1). I při výjimečné míře návratnosti 73 % čítá výsledný vzorek jen dvě stě sedmdesát čtyři obcí (tj. necelá 4 % všech obcí). Při zkoumání četnosti rozpočtových provizorií bylo třeba pro každou obec na jejích webových stránkách dohledat příslušná usnesení zastupitelstva v šesti různých letech. Zvolený vzorek zahrnoval sto třicet jedna obcí, tj. všechny obce s více než deseti tisíci obyvateli. Pozorování projednávání rozpočtu v zastupitelstvech městských částí hlavního města Prahy jsem na přelomu let 2013 a 2014 dokázala na místě uskutečnit jen v šesti městských částech, jednání finančního výboru jsem nezúčastněně pozorovala ve třech městských částech.

Kniha je rozdělena do osmi kapitol:

První kapitola je věnována vymezení pojmů odpovědnost (accountability) a transparentnost. Dále jsou charakterizovány současné základní standardy fiskální transparentnosti a je uvedena případová studie vybrané pražské městské části a výsledky průzkumu spokojenosti zastupitelů tzv. velkých městských částí hlavního města Prahy s návrhem rozpočtu na rok 2014. Na konci jsou diskutovány možnosti participace (zapojení) veřejnosti do rozpočtového procesu.

Druhá kapitola popisuje funkce, obsah a formát obecního rozpočtu včetně rozpočtových inovací a hlavní kroky a účastníky rozpočtového procesu. Dále je charakterizována zákonná informační povinnost obcí a jsou uvedeny výsledky průzkumu plnění této povinnosti v dvaadvaceti pražských městských částech.

Třetí kapitola je věnována přípravě návrhu rozpočtu, konkrétně rozpočtovému výhledu a rozpočtovému kalendáři. Rozpočtový proces je diskutován z hlediska otevřenosti a centralizace. Literární rešerši doplňují závěry četných vlastních výzkumů. V závěru je uveden přehled hlavních rozpočtových inovací vycházející ze zahraniční literatury.

Čtvrtá kapitola diskutuje roli fiskální autonomie v procesu fiskální decentralizace a hodnotí míru využívání fiskálních pravomocí obcí u daně z nemovitých věcí a faktory, které ji ovlivňují.

Pátá kapitola prezentuje výsledky dvou ekonometrických výzkumů ověřujících existenci politicko-ekonomického cyklu a faktory ovlivňující přesnost predikce daňových příjmů v obcích s rozšířenou působností.

Šestá kapitola je věnována hodnocení návrhu rozpočtu a jeho projednávání v zastupitelstvu v pražských městských částech. Zvláštní pozornost je věnována účasti občanů.

Sedmá kapitola zahrnuje dva aspekty týkající se hospodaření v průběhu roku: rozpočtové provizorium a rozpočtová opatření. Jsou zde shrnuty výsledky výzkumu typů a frekvence rozpočtových opatření a rozsahu a charakteru úprav rozpočtu.

Osmá kapitola vymezuje poslední fázi rozpočtového procesu z hlediska typologie odpovědnosti vytvořené Romzek a Dubmick (1987). Jsou zde uvedeny výsledky hodnocení závěrečných účtů pražských městských částí a průzkumu provedeného mezi studenty, který ukazuje limity laické kontroly.

V textu kombinuji čtyři hlavní typy informací: popis stávající právní úpravy, charakteristiku daného prvku rozpočtového procesu, vycházející z rešerše domácí a především zahraniční literatury, výsledky relevantních výzkumů jiných autorů a shrnutí mých vlastních výzkumů obsahující informace o samotných výzkumech a jejich výsledcích. Ne vždy mělo smysl členit kapitoly v návaznosti na typ prezentovaných informací, a proto se prolínají. Nicméně přímo z textu je vždy zřejmé, o jaký typ informace se jedná.

Dílčí výzkumy rozpočtového procesu provádím od roku 2003, a to za přispění postdoktorského grantu GAČR č. 402/03/P068 „Rozpočtový proces obcí“ řešeného v letech 2003–2005, grantů Interní grantové agentury VŠE v Praze č. 2/08 „Politicko-ekonomický cyklus na úrovni obcí v ČR“ řešeného v letech 2008 a 2009 a č. F1/1/2012 „Fiskální federalismus v ČR“ řešeného v letech 2012–2014 a výzkumného projektu Fakulty financí a účetnictví VŠE, který je realizován v rámci Institucionální podpory VŠE pod evidenčním číslem IP 100040.

V knize uvádím jak výsledky, které již byly publikovány v časopisech a na konferencích, tak výsledky dosud nepublikované. Na dílčích výzkumech se podíleli kolegové Rudolf Kubík, Jakub Haas a Adam Čabla z VŠE v Praze a Filip Hrůza a Eduard Bakoš z Masarykovy univerzity v Brně, kterým patří dík nejen za spolupráci, ale i za souhlas s využitím společných výsledků pro tuto knihu.

Velký dík patří též vedení VŠE v Praze a vedení Katedry veřejných financí VŠE v Praze za poskytnutí semestrálního tvůrčího volna, bez kterého bych tuto knihu v tomto termínu nedokázala dokončit.

1 Veřejná kontrola a transparentnost

Pro obce, stejně jako pro ostatní vládní úrovně a organizace, je rozpočtování nejdůležitějším rozhodovacím procesem a rozpočet je jejich nejdůležitějším dokumentem (Hyde, 1992). Rozpočet je finančním plánem na rozpočtový rok, který obsahuje očekávané příjmy a schválené výdaje. Připravený plán předkládá starosta zastupitelstvu, jehož schválení je nezbytné, aby mohl být plán uskutečněn (Cleveland, 1992). Toto je klíčovým prvkem realizace politické odpovědnosti.

Prostřednictvím rozpočtu jsou alokovány vzácné zdroje mezi nejrůznější společenské a ekonomické potřeby. Je to především politický nástroj, který odráží preference jednotlivých účastníků rozpočtového procesu. Výsledný rozpočet záleží na tom, čí preference převáží. Neexistuje totiž žádné pravidlo, díky kterému by bylo možné stanovit, že částka X má být vynaložena na činnost A, a nikoliv na činnost B (Wildavsky, 1992).

Rozpočet plní tři základní funkce: kontrolu, plánování a řízení (Schick, 1992). Každý rozpočet plní vždy všechny tři funkce, ale důraz na jednotlivé funkce se může podstatně lišit. Každá funkce vyžaduje různé dovednosti a různé informace z hlediska času, podrobnosti, propojení organizačních a řídících jednotek a vztahu vstupů a výstupů.

V kapitole 1.1 vymezuji na základě literární rešerše pojmy odpovědnost (accountability) a transparentnost. V kapitole 1.2 se věnuji hodnocení fiskální transparentnosti. Kromě charakteristiky základních současných standardů fiskální transparentnosti uvádím případovou studii vybrané pražské městské části a výsledky průzkumu spokojenosti zastupitelů tzv. velkých městských částí hlavního města Prahy s návrhem rozpočtu na rok 2014. V kapitole 1.3 diskutuji možnosti participace (zapojení) veřejnosti do rozpočtového procesu.

1.1 Principál, agent a politická odpovědnost

Pro veřejný rozpočet je příznačné, že někdo rozhoduje o tom, jak naloží s penězi ostatních. V demokratických systémech o rozpočtech rozhodují volení zástupci, tj. v případě obcí zastupitelé. Daně, tedy hlavní zdroj rozpočtu, však platí všichni. Voliči, resp. daňoví poplatníci, si volí své zástupce, aby pro ně spravovali věci veřejné. Delegují tak na ně určité pravomoci, což samozřejmě předpokládá určitou důvěru jak v konkrétní zastupitele, tak v celý systém veřejné správy a samosprávy. Zastupitelé jsou občany (voliči, daňovými poplatníky) pověřeni správou obce a tím se stávají občanům odpovědní za svá rozhodnutí, činy a hospodaření.

Bovens (2007) definuje odpovědnost (accountability) jako vztah mezi aktérem a fórem, kde má aktér povinnost vysvětlit a zdůvodnit své jednání. Fórum se může dotazovat a hodnotit. Aktér může nést následky. Accountability se tedy dá opsat jako „skládání účtů“ a v řadě případů jsou nejvýstižnější pojmy veřejná nebo laická kontrola.

Romzek a Dubnick (1987) definují čtyři základní typy odpovědnosti: politická, právní, administrativní a profesionální odpovědnost. Politická odpovědnost pomáhá občanům kontrolovat ty, kteří zastávají veřejnou funkci, a je tedy nesmírně důležitá z demokratické perspektivy. Fórem jsou voliči a aktérem je politik a nepřímo úředník, případně úřad. Primárním nástrojem realizace politické odpovědnosti jsou volby (Besley, 2005).

Při právní odpovědnosti je fórem soud, který hodnotí soulad s právními předpisy a může stanovit tresty. Při administrativní odpovědnosti jsou fórem různé orgány provádějící kontrolu a propracovaný systém nadřízenosti a podřízenosti. Profesionální odpovědnost se týká určitých profesí s povinným členstvím v profesních komorách, v případě obcí se jedná např. o auditory. Bovens (2007) uvádí ještě široce definovanou společenskou odpovědnost, kde je fórem celá společnost. Jednotlivým typům odpovědnosti se věnuji v kapitole 8.

Politická odpovědnost se týká celého řetězce vztahů, které mají charakter principála a agenta: voliči volí zastupitele, zastupitelé volí radu, rada deleguje pravomoci na úřad a zřízené organizace. V opačném pořadí pak funguje vztah aktéra a fóra: úředníci odpovídají radě, rada zastupitelům a zastupitelé voličům. Jako neformální fórum působí často i média.

Ve vztahu principála a agenta si principál najímá agenta, aby pro něj pracoval. Problém vzniká, pokud mají principál a agent různé cíle a pokud mezi nimi existuje asymetrie informací (Hillman, 2003). V takovém případě hovoříme o tzv. oportunistických politicích. Díky mechanismu odpovědnosti má volič právo se ptát, co zastupitel prosadil a jak byly vynaloženy veřejné prostředky. Pokud není s působením zastupitele spokojen, nebude ho (znovu) volit. Jednotlivým účastníkům rozpočtového procesu a jejich cílům a vzájemným vztahům se věnuji ve druhé kapitole.

Rozsah problému principála a agenta záleží na velikosti informační asymetrie. Princip odpovědnosti dává právo se ptát, tj. o tyto informace žádat, což by mělo informační asymetrii zmírnit. Více veřejně dostupných informací znamená vyšší transparentnost. Transparentnost a odpovědnost (accountability) nejsou tedy synonyma, ale spíše komplementy. Skutečné odpovědnosti lze dosáhnout pouze tehdy, pokud existuje vztah mezi chováním politika a jeho šancí na znovuzvolení. Pokud voliči nemají dostatek informací, tak oportunistickým politikům nehrozí žádné sankce (Besley, 2005). Transparentnost, resp. fiskální transparentnost je proto důležitým předpokladem realizace politické odpovědnosti (Bovens, 2007; Halachmi a Greiling, 2013). Posílení odpovědnosti omezuje možnost agenta nepracovat v zájmu principála.

Fiskální transparentnost je nejčastěji definována jako úplné, včasné a systematické zveřejňování rozpočtových informací (OECD, 2002). Kopits a Craig (1998) definují fiskální transparentnost jako otevřenost o struktuře a funkcích vlády nebo samosprávy, záměrech rozpočtové politiky, účetnictví a očekávaném vývoji směrem k široké veřejnosti. To zahrnuje snadný přístup k důvěryhodným, úplným, včasným, srozumitelným a srovnatelným informacím o činnosti vlády nebo samosprávy.

Veřejní činitelé, tj. politici nebo úředníci, si často myslí, že poskytují veřejnosti jasné informace o rozpočtu a o hospodaření, a jsou dotčeni stížnostmi občanů, že nemají dostatečné informace nebo že je hospodaření netransparentní (Rubin, 2000). To má dvě vzájemně související příčiny: obecnou nedůvěru veřejnosti ve veřejnou správu (public cynicism) a omezený vztah mezi zveřejněním informací a jejich skutečnému porozumění nebo znalosti. Nedůvěra veřejnosti je přetrvávající pocit, že politici a úředníci jsou zkorumpovaní, neschopní a že občany pouze využívají. Nedůvěra se objevuje, pokud občané mají pocit, že se o ně samospráva nezajímá, nebo dokonce stojí proti nim a že nejsou poskytované služby kvalitní nebo efektivní (Berman, 1997).

Aby veřejnost rozpočtu skutečně porozuměla, nestačí informace o hospodaření a rozpočtové dokumenty pouze zveřejnit (make available), ale je třeba je veřejnosti skutečně zpřístupnit (make accessible) (Ramkumar a Shapiro, 2011). Jak omezování případné nedůvěry veřejnosti, tak skutečné zpřístupnění informací o hospodaření obce vyžaduje aktivní úsilí zástupců obce.

Heald (2003) rozlišuje nominální a efektivní transparentnost (Obr. 1.1). Nominální transparentnost je množství zveřejněných informací a efektivní transparentnost jsou skutečně zpřístupněné informace, díky kterým dochází ke skutečným změnám ve veřejné správě, kterými jsou kromě posílení politické odpovědnosti především zvýšení efektivnosti (Heald, 2003) a zvýšení pravděpodobnosti, že bude odhaleno špatné nebo korupční rozhodování (Bac, 2001). Rozdíl mezi nominální a efektivní transparentností způsobuje, že znalosti veřejnosti o tom, jak fungují veřejné finance, zůstávají velmi omezené, i když množství zveřejněných informací roste (Heald, 2003).

Je tomu tak proto, že zveřejněné informace nemají přímé uživatele (Heald, 2012) a jsou zprostředkovány veřejnosti různými prostředníky, tzv. informačními brokery, kteří jsou málokdy neutrální (Heald, 2003). Informačními brokery jsou např. novináři, jednotliví zastupitelé, spolky nebo tzv. aktivní občané. Proto jsou noviny i přes poměrně dobré hodnocení transparentnosti v různých analýzách a výzkumech plné zpráv o špatném hospodaření ve veřejném sektoru (Heald, 2012).

Obrázek 1.1: Nominální a efektivní transparentnost

Pramen: Heald (2003, 727)

Kromě nedostatku informací se často setkáváme i s opačným extrémem – informačním přetížením – kdy je poskytováno příliš mnoho informací, které jednak nelze zpracovat a jednak často nejsou pro rozhodování důležité (Greiling a Spraul, 2010). Informační přetížení může být jak neúmyslné, tak záměrné.

Jak pro zvýšení efektivní transparentnosti, tak pro posílení politické odpovědnosti nebo zlepšení veřejné kontroly je nutné, aby zveřejněné informace někdo, tj. Bovensovo fórum (viz výše), dále využil. To potvrzuje i Rubin (1996), která vnímá zájem občanů o místní rozpočty jako klíčový faktor politické odpovědnosti a nástroj obnovení schopnosti řídit. Heald (2003) vidí roli vlády v zajištění, aby všechny relevantní informace byly dostupné všem uživatelům, ale dodává, že transparentnost vyžaduje publikum (fórum) s kapacitou porozumět a konat (Heald, 2012).

Najdeme i názory, že i samotná příprava a zveřejnění informací má svůj přínos. V případě auditovaných výkazů územních samospráv tvrdí Jones a Pendlebury (2004), že jejich zveřejnění není určeno externím uživatelům. Odpovědnost, v tomto případě spíš než politická odpovědnost odpovědnost administrativní nebo profesionální, je dosažena tím, že finanční výkazy jsou vytvářeny zavedeným, jasným a transparentním způsobem a že jsou nezávisle auditovány. V případě potřeby mohou být kdykoliv přezkoumány (Jones a Pendlebury, 2004). Podobně Greiling a Spraul (2010) citují Pollitta, který uvádí případy, kdy příprava informací je důležitější než jejich vlastní využití.

Obecně však existuje silný konsensus, že nejdůležitější je, aby informace byly veřejně k dispozici a kdokoliv je mohl kdykoliv použít (Jones a Pendlebury, 2004).

Úplné, včasné a systematické zveřejňování informací o rozpočtovém hospodaření však není rozhodně samozřejmostí. Jaké jsou tedy hlavní důvody pro neochotu poskytovat informace? Greiling a Spraul (2010) nabízejí čtyři teoretická vysvětlení. Zatímco tři teorie, tj. teorie principála a agenta, teorie správce (stewardship theory) a teorie sociální směny (social exchange theory), podporují názor, že omezené poskytování informací je záměrné a že samospráva nebo její činitelé se snaží některé informace utajit, kritická účetní teorie (critical accounting theory) zdůrazňuje, že je nereálné očekávat, že lze poskytovat zcela úplné informace.

Teorie principála a agenta předpokládá, že principál má užitek z existující informační asymetrie, a proto nemá velký zájem informace poskytovat. Současně všichni porovnávají dodatečné náklady na poskytování informací a potenciální přínosy odstranění informační asymetrie, což způsobuje, že informační asymetrii nelze nikdy odstranit, protože v určitém okamžiku náklady převýší užitky.

Teorie správce je pravým opakem teorie principála a agenta. Jednotlivci neprosazují individuální zájmy, ale uvědomují si přínosy spolupráce. Vztahy jsou postaveny na vzájemné důvěře. Politici a úředníci věří, že dělají svou práci dobře a že poskytují přesně tolik a takových informací, jaké veřejnost potřebuje, tj. jsou dostatečně otevření. Pokud veřejnost požaduje další informace, vnímají to jako nedůvěru, uzavřou se a omezí poskytování dalších informací.

Souběžná aplikace těchto dvou teorií přesně vysvětluje „past“, ve které se ocitne každý, kdo se začne zajímat o činnost nebo hospodaření libovolného úřadu nebo samosprávy. Pokud občan nenajde snadno informaci, kterou hledá, vnímá to jako záměrnou snahu politika nebo úředníka něco zatajit. Na druhou stranu politik nebo úředník se domnívá, že občan danou informaci k ničemu nepotřebuje, a není tedy nutné ji zveřejňovat. Občan tak vnímá politiky a úředníky jako nekontrolovatelné agenty s vlastními zájmy, zatímco oni mají pocit, že jsou těmi nejlepšími správci. Pravda je ve skutečnosti někde uprostřed, ale pro obě strany je velmi obtížné to v případě silné vzájemné nedůvěry připustit a překonat.

Řešením by bylo vnímání transparentnosti jako dvoustranného vztahu (Heald, 2012), kdy objem, obsah a forma zveřejněných informací vychází z konstruktivních dotazů uživatelů. Konkrétním příkladem takové praxe může být příprava rozpočtu pro občany v italském Miláně nazvaného „Bilancio in Arancio“. Třináctistránkový dokument je výsledkem spolupráce města, univerzity a občanů (Barbera a kol., 2014). Problematice zapojování veřejnosti se věnuji v kapitole 1.3.

Jedním z nástrojů zvyšování fiskální transparentnosti je její hodnocení. I zde platí známý citát Petera Druckera „What gets measured gets done“, tedy co se změří, to se udělá. Například De Renzio a Masud (2011) nebo Carlitz (2013) popisují využití Indexu otevřeného rozpočtu při prosazování vyšší transparentnosti.

1.2 Hodnocení fiskální transparentnosti

Základem pro hodnocení fiskální transparentnosti je stanovení určitého standardu, jehož míru plnění lze hodnotit. Na nadnárodní úrovni existují dva hlavní standardy, které zpracoval Mezinárodní měnový fond (MMF) a Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD).

Mezinárodní měnový fond zpracoval Kodex dobré praxe fiskální transparentnosti (MMF, 2007), který definuje čtyři hlavní oblasti: (1) jednoznačné vymezení rolí a zodpovědností, (2) otevřenost rozpočtového procesu, (3) veřejná dostupnost informací a (4) zajištění integrity, které jsou dále podrobně upřesněny ve formě konkrétních požadavků.

Většina těchto principů je relevantní i pro obce, například jasné vymezení zodpovědnosti jednotlivých samosprávných úrovní a vztahů mezi nimi. Nejasné a nepromyšlené vymezení kompetencí jednotlivých úřadů a samospráv totiž brání efektivní realizaci politické odpovědnosti, kdy představitelé obcí jsou veřejností hodnoceni za něco, co nemohou ovlivnit, a naopak nejsou hodnoceni za to, co by ovlivnit mohli nebo měli (Balík, 2014).

Ze zkušeností členských zemí OECD vychází principy dobré praxe rozpočtové transparentnosti (OECD, 2002), které mají sloužit především jako inspirace pro jednotlivé země při zvyšování transparentnosti veřejných financí. Tyto principy jsou rozděleny do tří oblastí: (1) rozpočtové dokumenty, (2) zvláštní údaje a (3) integrita, kontrola a odpovědnost.

Možnost aplikovat v obcích jednotlivé principy dobré praxe OECD formulované primárně pro centrální vlády se samozřejmě liší (viz Tab. 1.1). Některé principy se věnují oblastem, které jsou v ČR pro obce jednotné, např. účetní principy, rozpočtová skladba nebo hlavní makroekonomické prognózy. Na druhou stranu jsou tyto informace nezbytné pro porozumění rozpočtu a hospodaření ve vybrané obci. Každá obec se musí rozhodnout, jestli bude spoléhat na znalosti občanů, nebo zda poskytne tyto informace alespoň ve formě odkazu na zdroj příslušné informace.

Po formulaci standardů fiskální transparentnosti je možné začít fiskální transparentnost hodnotit nebo měřit. Nejrozsáhlejším mezinárodním výzkumem fiskální transparentnosti je Open Budget Survey prováděný International Budget Partnership (Gomez, Friedman a Shapiro, 2005), který pomocí rozsáhlého dotazníku hodnotí přístup veřejnosti k rozpočtovým informacím. Postupně je do dotazníku doplňováno hodnocení možností účasti veřejnosti v rozpočtovém procesu. Od roku 2006 je na základě tohoto dotazníku s dvouletou periodicitou sestavován Index otevřeného rozpočtu (Open Budget Index, OBI).

Tab. 1.1 uvádí porovnání kritérií fiskální transparentnosti podle MMF, OECD a Open budget index (OBI) a jejich relevantnost pro obce. V některých případech je uvedeno i upřesnění požadovaných informací.

Tabulka 1.1: Kritéria fiskální transparentnosti podle mezinárodních standardů a jejich relevantnost pro obce IMF IBP

Oblasti hodnocení

OECD

MMF

OBI

Obce

Role a odpovědnost vlády

x

Odkaz na vymezení působnosti obce

Ekonomické předpoklady

x

x

x

Odkaz na predikci Ministerstva financí

Právní rámec

x

x

Dopady legislativních změn a rozhodnutí vlády

Analýza citlivosti

x

x

x

Fiskální rizika

x

Ano, pokud nejsou již obsažena v právním rámci a analýze citlivosti

Popis jednotlivých dokumentů

x

x

Ano, rozdělení na povinné a další dokumenty

Vstřícná struktura, rozpočet pro občany

x

x

x

x

Rozpočtový proces

x

Popis hlavních kroků a zodpovědností

Časový harmonogram návrhu rozpočtu

x

x

x

x

Dlouhodobý výhled, fiskální rámec

x

x

x

x

Podmíněné závazky

x

x

x

Ano, pro běžné výdaje vyplývající z investic v rozpočtovém výhledu

Mimorozpočtové aktivity, fondy

x

x

Přehled všech fondů a zřízených a vlastněných organizací a společností

Informace o výkonosti

x

x

x

x

Vnitřní kontrola

x

x

Zpráva o vlastní kontrolní činnosti

Vnější kontrola

x

x

x

Zpráva o provedených kontrolách

Komplexnost

x

x

x

x

Realistický rozpočet

x

x

Porovnání příjmů a výdajů i za předchozí období

x

x

x

x

Soulad rozpočtu a závěrečného účtu

x

x

x

x

Včasnost zveřejňování informací

x

x

x

x

Rozpočtová klasifikace

x

x

x

Odkaz

Popis účetních pravidel a postupů

x

x

Odkaz

Aktiva z přírodních zdrojů

x

Pramen: Popelářová (2012, 45), doplněno

Indexů nebo dotazníků hodnotících fiskální transparentnost bylo vytvořeno v posledních letech opravdu hodně. Níže uvedené příklady jsou tak jen jedny z mnoha.

Kromě Open Budget Survey se International Budget Partnership věnuje i výzkumu fiskální transparentnosti na úrovni samospráv (Kroth, 2012). V rámci tohoto projektu vznikl v Chorvatsku Index otevřeného rozpočtu měst OCBI (Bronić a kol., 2012 a Institute of Public Finance, 2010). Tento index je stanoven na základě dotazníku s 37 otázkami týkajícími se klíčových rozpočtových dokumentů a rozsahu informací, které poskytují (OCBI1), a 15 otázek týkajících se transparentnosti rozpočtového procesu a otevřenosti samospráv vůči veřejnosti (OCBI2). Autoři hodnotili dokumenty dostupné na internetu nebo získané na základě žádosti.

Caamaño-Alegre a kol. (2011) použil k hodnocení transparentnosti ve třiceti třech obcích v Galicii ve Španělsku Index transparentnosti stanovený na základě dotazníku s 15 otázkami týkajícími se jak rozpočtových dokumentů, tak rozpočtového procesu. Dotazník vyplňovali zástupci hodnocených obcí, takže se jednalo o hodnocení vnímání jednotlivců, a nikoliv o nezávislé externí hodnocení.

Distinguished Budget Presentation Awards Program je soutěž, kterou od roku 1984 organizuje pro územní samosprávy v USA Government Finance Officers Association (GFOA). Soutěž se týká pouze rozpočtu. Nehodnotí pouze dostupnost konkrétních číselných informací, ale soustředí se na existenci řady konkrétních informací, které umožňují běžným občanům porozumět, jak byl rozpočet sestaven, proč byl sestaven právě takto a co to znamená pro obec v tomto i dalších letech (GFOA, 2011).

Hodnocení fiskální otevřenosti podle Lourenço a kol. (2013) se zaměřuje na nejširší spektrum dokumentů: nehodnotí jen rozpočet a závěrečný účet, ale i další dokumenty nebo informace. Další rozšíření tohoto hodnocení se týká způsobu zveřejňování na internetu, kdy se hodnotí: viditelnost, tedy zda a jak snadno lze daný dokument na webových stránkách obce najít, formát dokumentu, tedy zda lze v dokumentu vyhledávat nebo s ním dále pracovat, a to, zda je dokument zveřejněn samostatně, nebo jako součást jiného dokumentu.

Vzhledem ke kvalitativnímu charakteru fiskální transparentnosti je výsledek hodnocení vždy nutně ovlivněn způsobem nebo kritérii hodnocení. Proto je při prezentaci výsledků vždy třeba podrobně popsat způsob hodnocení. Velké rozdíly ve výsledném hodnocení jsou zřejmé z jejich použití při hodnocení jedné obce, v mém případě jedné městské části hlavního města Prahy (Tab. 1.2). Jedná se o městskou část, která plní všechny zákonné informační povinnosti s výjimkou požadavku vyhlášky č. 442/2006 Sb., kterou se stanoví struktura informací zveřejňovaných o povinném subjektu způsobem umožňujícím dálkový přístup, aby byly kromě schváleného rozpočtu uvedeny i jeho pozdější úpravy. V hodnocení prezentovaném v kapitole 6.1 patří tato městská část k nejlepším. Pro potřeby mého hodnocení v případě použití metodiky Lourenço a kol. (2013) byla vyřazena čtyři nerelevantní kritéria a navíc byla doplněna zpráva auditora (Tab. 1.2).

Tabulka 1.2: Hodnocení transparentnosti vybrané městské části

Index otevřeného rozpočtu měst (OCBI) (Institute of Public Finance, 2010)

Návrh rozpočtu 2015

Počet bodů/maximum

Hodnocení v %

- Údaje za rok 2015

10,5/12

88 %

- Údaje za rok 2014

3/3

100 %

- Údaje za roky 2016 a 2017

1/4

25 %

Rozpočet pro občana

0/1

0 %

Zpráva o plnění rozpočtu za 1. pololetí 2014

0/5

0 %

Závěrečný účet 2013

7/7

100 %

Dostupnost návrhu rozpočtu 2015

4,75/5

95 %

Celkem OCBI1

26,25/37

73 %

Celkem OCBI2 (bez otázek 38 a 39)

12,5/13

96 %

Celkem OCBI

37,75/49

77 %

Výzkum transparentnosti obecních rozpočtů (Caamaño-Alegre a kol., 2011, 8)

Index transparentnosti

57/75

76 %

GFOA Distinguished Budget Presentation Awards Program (GFOA, 2011)

Povinné položky

Všechny položky

Návrh rozpočtu 2015

Počet bodů/max

Hodnocení v %

Počet bodů/max

Hodnocení v %

Úvod a shrnutí

1/3

33 %

1/5

20 %

Finanční struktura, politika a proces

0/3

0 %

0,5/6

8 %

Finanční shrnutí

2,5/4

63 %

3/5

60 %

Kapitál a dluh

1,5/2

50 %

1,5/3

50 %

Údaje o odděleních

0/2

0 %

0/4

0 %

Údaje o dokumentu

0,5/4

13 %

Celkem

5/14

37 %

6,5/27

24 %

Index fiskální otevřenosti (Lourenço a kol., 2013)

Viditelnost

Formát

Způsob poskytnutí

Rozvaha 2013

0

0,25

0,5

Výkaz zisku a ztrát 2013

0

0,25

0,5

Rozpočet 2015

0,8

1

1

Závěrečný účet 2013

0,4

1

1

Rozpočtový výhled 2016–2020

0,4

0,5

0,5

Majetkové účasti k 1. 1. 2015

0

0

0

Úpravy rozpočtu 2015

0

0

0

Uzavřené smlouvy

0

0

0

Poskytnuté granty 2014

0,8

1

1

Zpráva auditora

0,4

0,25

1

Celkem

2,8/10 = 28 %

4,25/10 = 42,5 %

5,5/10 = 55,0 %

Pramen: vlastní zpracování na základě postupů Institute of Public Finance (2010), Caamaño-Alegre a kol. (2011, 8), GFOA (2011) a Lourenço a kol. (2013)

Výsledky hodnocení vybrané městské části podle Indexu otevřeného rozpočtu měst a Indexu transparentnosti jsou velmi dobré a odpovídají nejlépe hodnoceným obcím v citovaných výzkumech. Kvalita rozpočtu i závěrečného účtu je velmi dobrá. Zpráva o hospodaření za první pololetí nebyla zveřejněna, i když existuje.

Zajímavé je srovnání hodnocení schváleného rozpočtu podle Indexu otevřeného rozpočtu měst (87,5 %) a GFOA Distinguished Budget Presentation Awards Program (24,1 %). Rozpočet je sice doplněn rozsáhlým komentářem, který se však soustředí pouze na podrobný popis jednotlivých položek a nijak nevysvětluje potřebnost jednotlivých výdajů nebo změny oproti minulosti. Není tak naplněn požadavek poskytnout občanům informace, díky kterým porozumí poměrně širokým souvislostem schváleného rozpočtu.

Výsledky hodnocení pomocí Indexu fiskální otevřenosti podle Lourenço a kol. (2013) jsou poměrně slabé (41,8 %), protože některé dokumenty zveřejněny vůbec nejsou a některé dokumenty nelze vyhledat stanoveným způsobem. Všechny standardní rozpočtové dokumenty jsou sice zveřejněny, ale účetní výkazy jsou součástí zprávy auditora a dají se najít jen náhodou, když uživatel soubor otevře. Podobně je rozpočtový výhled součástí rozpočtu, který je v tabulkovém procesoru, ale ten vyhledávač nenajde. Najde pouze jinou verzi v souboru PDF. Celkové hodnocení této městské části odpovídá průměrným hodnotám zkoumaných italských obcí.

Kromě hodnocení praxe na základě stanovených kritérií je možné hodnotit i vnímání míry transparentnosti zástupci jednotlivých obcí (např. Caamaño-Alegre a kol., 2011 nebo studie zpracované v rámci projektu International Budget Partnership v Brazílii nebo v Chorvatsku popsané Kroth, 2012).

Vlastní výzkum vnímání transparentnosti byl proveden mezi zastupiteli tzv. velkých městských částí hlavního města Prahy na přelomu let 2013 a 2014. Konkrétně se jednalo o výzkum spokojenosti zastupitelů s návrhem rozpočtu na rok 2014. Tento výzkum ukázal řadu souvislostí, které se při expertním hodnocení návrhů rozpočtu na základě stanovených kritérií (viz kapitola 6.1) neprojevily.

Zastupitelé hodnotili návrh rozpočtu své městské části, který obdrželi před jednáním zastupitelstva. Tento dokument nemusel být nutně stejný s dokumentem zveřejněným na úřední desce. Vím nejméně o dvou případech, kdy se dokumentace, kterou obdrželi zastupitelé, lišila od zveřejněných dokumentů: jedna zastupitelka přiznala, že dostala tabulku ve formátu XLS, zatímco na úřední desce byla k dispozici pouze naskenovaná tabulka s malým písmem a bez možnosti dalšího zpracování. V další městské části obdrželi zastupitelé komentář k rozpočtu, ten se však na webových stránkách objevil až po schválení rozpočtu. Veřejnost jej tedy při projednávání rozpočtu neměla k dispozici.

Použitý dotazník obsahoval deset otázek (Příloha 2). Čtyři otázky identifikovaly městskou část, politickou příslušnost a členství ve finančním nebo kontrolním výboru. Tři otázky hodnotily pomocí desetibodové Likertovy škály míru souhlasu s uvedenými tvrzeními (0 = vůbec nesouhlasím, 10 = zcela souhlasím). Závislými proměnnými jsou:

■ SUMMARY – návrh rozpočtu obsahuje shrnutí hlavních bodů a dává mi dobrý celkový přehled o navrhovaném rozpočtu.

■ DETAIL – v návrhu rozpočtu jsou velmi podrobné informace o jednotlivých příjmech a výdajích.

■ CLARITY – prezentace informací je přehledná, tj. snadno najdu, co mě zajímá, a srozumitelná, tj. je vysvětleno, o co jde.

Tyto otázky dokáží samozřejmě podchytit pouze rozdíly mezi hodnoceným dokumentem a osobní představou ideálního stavu, který se však samozřejmě může v případě jednotlivých respondentů podstatně lišit.

Další otázky se týkaly rozsahu změn rozpočtové dokumentace v průběhu volebního období, přičemž výzkum probíhal v posledním roce před volbami v roce 2014. Poslední dvě otevřené otázky se týkaly proběhlých změn, nedostatků současné dokumentace a návrhů na zlepšení. Dotazník jsem v průběhu přípravy konzultovala s jednou zastupitelkou a následně upravila.

Transparentnost nebo otevřenost hospodaření je častým předvolebním tématem. Ve zkoumaných městských částech hlavního města Prahy se to projevilo i po volbách, a to konkrétně slibem nebo závazkem transparentní nebo otevřené veřejné správy, hospodaření, rozpočtu nebo radnice v programovém prohlášení rady městské části. Závazek transparentnosti byl uveden v programovém prohlášení rady ve volebním období 2010–2014 ve čtrnácti městských částech. Dále v pěti městských částech zřídila rada městské části komisi pro transparentnost, otevřenost nebo protikorupční strategii. Nezávislými proměnnými jsou:

■ TRANSP – programové prohlášení rady MČ obsahuje závazek otevřené nebo transparentní správy nebo hospodaření.

■ COMMITTEE – rada MČ zřídila zvláštní komisi pro transparentnost, otevřenost nebo protikorupční opatření.

Dotazník byl v období od prosince 2013 do února 2014 rozeslán e-mailem všem zastupitelům městských částí Praha 1–22, jejichž e-mailové adresy se podařilo dohledat na webových stránkách jednotlivých městských částí. Kvůli neúplnosti adres nebo jejich nefunkčnosti byli všichni zastupitelé osloveni pouze v pěti městských částech. Zastupitelé dvou městských částí nebyli osloveni vůbec. Z celkového počtu 688 zastupitelů bylo osloveno 593 (86,2 %) a 51 odpovědělo (8,6 %). Míra návratnosti dotazníků v jednotlivých městských částech se pohybovala od 0 % (dvě městské části) do 17,8 %.

Celková spokojenost s návrhem rozpočtu byla poměrně vysoká. Průměrné hodnocení se v případě jednotlivých hodnocených proměnných pohybovalo od 6,3 do 7,1 (Tab. 1.3). Nejlepší bylo hodnocení shrnutí návrhu rozpočtu SUMMARY, následovala přehlednost CLARITY a podrobnost DETAIL. Mezi jednotlivými odpověďmi byla významná korelace, korelační koeficient se pohyboval v jednotlivých případech mezi 0,792 a 0,815.

Hodnocení návrhu rozpočtu se podstatně lišilo mezi jednotlivými skupinami zastupitelů. Kromě postoje městské části k transparentnosti bylo posuzováno, zda je zastupitel členem vládnoucí koalice, tj. zda je členem strany nebo hnutí zastoupeného v radě městské části. Opoziční zastupitelé byli výrazně méně spokojení než koaliční, v průměru o 1,5 procentního bodu. Členství ve finančním nebo kontrolním výboru nemělo na spokojenost vliv, stejně jako existence komise rady pro transparentnost.

Rozdělení zastupitelů do čtyř skupin podle toho, zda patří k vládnoucí koalici a zda se rada jejich městské části zavázala v programovém prohlášení k transparentnosti, ukazuje zajímavé rozdíly v průměrném hodnocení (Tab. 1.3). V městských částech, kde slib transparentnosti není součástí programového prohlášení, je hodnocení zastupitelů velmi podobné jak v koalici, tak v opozici. V městských částech, kde koalice slíbila v programovém prohlášení větší transparentnost, je opozice s kvalitou rozpočtové dokumentace výrazně nespokojená a naopak koalice velmi spokojená. To je poměrně znepokojující zjištění, protože ti, kteří by mohli současný stav změnit, jsou s ním spokojeni a těžko tak budou iniciovat nějakou změnu.

Pouze menšina (15,9 %) respondentů nepozorovala v průběhu volebního období žádné změny. Jen jeden opoziční zastupitel označil provedené změny za negativní. Většina zastupitelů (77,3 %) se však domnívá, že provedené změny měly minimální nebo žádný dopad, a pouze dva koaliční zastupitelé vnímají provedené změny jako výrazně pozitivní.

Hodnocení provedených změn je podobné ve všech městských částech bez ohledu na to, zda programové prohlášení rady obsahuje slib větší transparentnosti, či nikoliv. Na změnu měla vliv existence komise rady pro transparentnost: všichni zastupitelé z těchto pěti městských částí se domnívají, že k určitým změnám došlo.

Mezi nejčastěji zmíněné změny patří zvýšení přehlednosti a podrobnosti rozpočtu nebo existence komentáře k tabulkám. Respondenti rovněž ocenili zařazení rozpočtového výhledu nebo informaci o celkových výdajích na jednotlivé víceleté investice namísto údajů pouze o jednom roce.

Tabulka 1.3: Průměrná spokojenost podle příslušnosti zastupitele ke koalici a postoji MČ k transparentnosti

Celkem

TRANSP = 1

TRANSP = 0

Koalice

Opozice

Koalice

Opozice

Počet zastupitelů

51

19

20

9

3

SUMMARY

7,078

8,842

4,900

8,111

7,333

DETAIL

6,333

7,947

3,950

7,889

7,333

CLARITY

6,440

8,167

4,150

7,778

7,333

Poznámka: rozdíly v odpovědích opozičních zastupitelů v městských částech, kde TRANSP = 1 se na všechny otázky na 5% hladině významnosti lišily od odpovědí ve všech ostatních skupinách, jen u proměnné SUMMARY není rozdíl v odpovědích opozice v obou typech městských částí významný.

Pramen: autorka

Spokojenost s návrhem rozpočtu je tedy celkem vysoká, s výjimkou opozičních zastupitelů v městských částech, kde se rada ve svém programovém prohlášení zavázala k prosazování vyšší transparentnosti. Vznik komise rady městské části pro transparentnost vedl ke změnám ve stávající praxi, které vnímali zastupitelé bez ohledu na příslušnost ke koalici nebo opozici, nicméně celkové hodnocení neovlivnil.

Navrhovaná doporučení pro budoucí změny ukazují velmi omezené spektrum nápadů, co by se dalo dělat. Převládají nekonkrétní požadavky na větší podrobnost, přehlednost, jednoduchost nebo vysvětlení. Konkrétnější požadavky se týkají chybějícího propojení rozpočtu a plánu zdaňované činnosti nebo strategického plánu, grafů a rozklikávacího rozpočtu. Hodnocení návrhů rozpočtu, které je uvedeno v kapitole 6.1, ukázalo, že nedostatků je mnohem více. Grafy například použily jen dvě městské části, rozpočet je většinou zveřejněn ve formátu, který neumožňuje další zpracování (tj. zcela proti současnému trendu otevřených dat), často chybí seznam zkratek, neexistuje slovníček pojmů. V případě pěti městských částí návrh rozpočtu neobsahuje žádný komentář. Tyto nedostatky však žádný ze zastupitelů nezmínil.

Uvedená zjištění jsou velkým zklamáním z několika hledisek: Závazek vyšší transparentnosti v programovém prohlášení rady před čtyřmi lety nepřinesl z pohledu zastupitelů žádné významné změny v kvalitě návrhu rozpočtu. Současně jsou koaliční zastupitelé, tedy ti, kdo by mohli, protože jsou u moci, a měli, protože to slíbili, usilovat o tyto změny, spokojeni se současným, prakticky neměněným a objektivně neuspokojivým stavem.

Bez zájmu vládnoucích politiků je však velmi obtížné prosadit změnu nebo inovaci, což potvrzují četné výzkumy: Considine a kol. (2009) potvrdili, že pokud nemají politici o inovace zájem, inovace se neuskuteční. Goddard (2004) ukazuje, že úředníci mohou sice navrhnout politikům konkrétní nápady nebo možnosti, ale jejich prosazení je na politicích. Přípravu výročních zpráv pro občany (popular reports) v amerických městech sice iniciovali finanční ředitelé, kteří chtěli uspět v soutěži organizované Government Financial Officers Association, ale podstatné bylo, že pro to získali politickou podporu (Kloby, 2009).

1.3 Participace veřejnosti

Zapojení (participace) veřejnosti je nástrojem omezení nedůvěry veřejnosti ve veřejnou správu a možnost informovat občany o činnostech obce. Zapojení veřejnosti má smysl ve všech fázích rozpočtového procesu (Callahan, 2002). Nejúčinnější je, pokud k ní dojde na začátku rozpočtového procesu a pokud se jedná o proces vzájemné komunikace, a ne jen o jednosměrné předávání informací. Bohužel na počátku rozpočtového procesu existuje v praxi jen velmi málo formálních příležitostí, jak veřejnost zapojit (Ebdon a Franklin, 2004).

Vážení čtenáři, právě jste dočetli ukázku z knihy Rozpočtový proces obcí.
Pokud se Vám líbila, celou knihu si můžete zakoupit v našem e-shopu.