Kapitola 4
Technologické změny a protikladné síly

Ve třetí kapitole se objevil jednoduchý ekonomický příklad toho, jak společné působení akumulace kapitálu a technologických změn může vysvětlit rozvoj makroekonomické distribuce v posledních desetiletích. Ekonomie roste, protože roste kapitál na hlavu, ale navyšuje se podíl kapitálu v národním důchodu, což snižuje výhody výdělečně činných osob. Tento příklad se odehrával na specifickém pozadí vývoje robotické technologie: jednalo se o závod vyšší kapacity autonomně řízeného kapitálu (robotů) s produktivitou pracujících. Pro mnohé jsou roboti spíše metaforou: vždy vyhrají. Článek v časopise Economist uvedl příklad aut bez řidičů a konstatoval, že „taxikář bude do 30. či 40. let tohoto století víceméně raritou. Což zní jako hodně špatná zpráva pro novináře, kteří právě v taxikářích mají nejspolehlivější zdroje místních informací a neformálních zpráv.“203 Nicméně k vynalezení robotické technologie a obecněji celého technického pokroku nedošlo náhodou: byly odrazem vědomých rozhodnutí investovat do takovýchto projektů. Proto je třeba se hned na počátku ptát, jak se dělají takováto rozhodnutí. Což přirozeně vede k otázce, kdo tato rozhodnutí dělá, a k problematice navzájem protikladných sil.

Směr technologických změn

Na úvod předpokládejme, že rozhodnutí jsou přijímána na komerčním základě. Investici do vývoje nové robotické technologie (pokračujeme-li v robotické metafoře) poskytují firmy, ať už ty, které se specializují na výrobu kapitálových statků, jež dále prodávají firmám vyrábějícím finální výstupy pro spotřebu, nebo vertikálně integrované firmy, které si samy pro sebe vyvíjejí technologii. Např. výrobce automobilů zvažuje investici do robotizace vlastní lakovny. Na první pohled se to zdá být žádoucí investice, protože by to znamenalo, že lidé již nebudou nadále vystavováni nežádoucím chemikáliím a že bude možné získat produkt vyšší kvality. Pracujícím zodpovědným za robotizovaný provoz lakovny budou nabídnuta kvalifikovanější místa, která budou vyžadovat vyšší úroveň vzdělání. Zpočátku přinese nový proces požadavek na vyšší zaměstnanost, neboť je potřeba ověřit jeho fungování v praxi a roboti budou vyžadovat ruční zásah při výpadcích, nicméně za čas dojde k podstatnému snížení celkové pracovní síly. Návratnost počáteční investice zajistí následné úspory na mzdách. Když se firmy rozhodují, zda se pustit do této nové technologie, porovnávají budoucí úspory s náklady současné investice. Výsledek záleží na časovém horizontu, který si firma určí, takže investice má vyšší šanci být provedena, pokud společnost sleduje zisk spíše z dlouhodobého hlediska. V úvahu přicházejí i další skutečnosti jako např. ta, že roboti sotva kdy vstoupí do stávky. Pokud bude mít firma méně zaměstnanců a více mechanizované produkce, nebude muset tak často vyjednávat s odbory a bude mít větší kontrolu nad procesem.

Situace popsaná výše je v mnoha ohledech neškodná, pouze ukazuje výhody, které lze získat z technického pokroku, např. odstranění nepříjemné a rizikové práce. Zní to jako svět, který Keynes předpovídal ve své eseji z roku 1930 „Ekonomic Possibilities for Our Grandchildren“, v níž předpokládal, že lidé budou mít více volného času a že se „ekonomický problém“ vyřeší.204 Nemůžeme tedy nechat tržní ekonomii, ať přijme rozhodnutí za nás? Okamžitě vyvstanou tři problémy. První z nich je distribuční problém. Čí vnuci si budou užívat toho, že mají více volného času? Keynes se odvolává na „problematiku absorpce pracovní síly“, o níž mluví jako o „růstových bolestech způsobených příliš rychlými změnami“, ovšem viděli jsme, že zde existují dlouhodobé následky co se podílů na národním důchodu týče. Je třeba si uvědomit, kdo je příjemcem kapitálového příjmu, a jak dosáhnout spravedlivějšího podílu na majetku. Diskuzi u kulatého stolu organizovaného McKinseym pod názvem „Automatizace, zaměstnání a budoucnost práce (Automation, Jobs and the Future of Work)“ uzavřela Laura Tysonová, předsedkyně Rady ekonomických poradců prezidenta Clintona, že klíčovou otázkou je „kdo vlastní roboty“.205

Druhý problém s tržním výstupem není možné předvést na případě zavádění robotizace lakovny, ale je to možné ukázat na případě taxi bez řidičů, jak uvedl časopis Economist: Jedná se o skutečnost, že důležitá součást finálního produktu je závislá na lidském kontaktu. Tento problém se neobjeví v případě lakovny, protože lakování představuje vnitřní část celého procesu a kupec auta není zpravidla informován o tom, zda lakování probíhalo ručně či roboticky. Jízda taxíkem je ale finální službou. Řidič taxíku vlastně dodává složený produkt: cestu z letiště do hotelu a současně přehled o dění na místní scéně. Někdy se pasažér raději obejde bez toho druhého, ale v mnoha dalších případech má taková služba svou hodnotu, pokud není přímo nezbytným prvkem procesu. Lidská interakce může poskytnout ujištění, že produkt splňuje potřeby zákazníka či životně důležité informace o používání produktu. Výdej léků prostřednictvím automatických přepážek by nemohl nahradit nezbytný výklad lékárníka jak léky správně užívat. Donáška do domu uskutečněná drony by neposkytla lidský kontakt, který je pro mnoho příjemců této služby její neodmyslitelnou součástí.

V podstatě představuje prvek lidské služby přidanou hodnotu k relativní produktivitě lidí, což nemůže nabídnout kapitál. Nicméně toto tvrzení spočívá na předpokladu, že lidé budou i nadále poskytovat služby. A zde vyvstává problém se spojenou dodávkou, protože v ekonomii neexistuje teorém, který by zajistil, že trh určí správný poměr produktu a lidské služby tam, kde nelze oddělit jeden prvek od druhého. Nelze zaručit, že se vytvoří dvě řady při čekání na taxík – jedna na taxíky bez řidiče a druhá s řidičem, čímž by zákazníci signalizovali své odlišné požadavky na prvek lidské služby. Existuje zde paralela s geografickým umístěním. Jak ukázal americký ekonom Harold Hotelling ve 20. letech minulého století, není důvod předpokládat, že tržní síly vytvářejí správné rozmístění prodávajících. Představme si, že na pláži jsou dva prodavači zmrzliny (oba prodávají tutéž zmrzlinu). Pokud je na pláži stejnoměrná hustota potenciálních kupců a pokud chtějí mít zmrzlináři maximální zisk, pak by se měli rozložit uprostřed pláže hned vedle sebe. V konečném důsledku oba prodávají tentýž produkt. Ovšem my zákazníci bychom je raději viděli rozmístěné dále od sebe, aby se pro kupující snížila celková pěší vzdálenost ke zmrzlináři. Bylo by lepší, kdyby tedy zmrzlináři stáli vždy čtvrtinu cesty od obou konců pláže, ovšem takový stav by byl neudržitelný jakožto tržní řešení, protože by mohli jeden či druhý svým posunem více ke středu získat více zákazníků toho druhého.

V tomto směru mají jak spotřebitelé, tak pracující silný zájem vybrat si z poskytovaných produktů a služeb a speciálně jim jde o rozsah poskytovaného prvku lidské služby. Pokud se firmy zaměří na vysoce mechanizovaný způsob dodávek, např. doručování prostřednictvím dronů, pak má toto rozhodnutí své důsledky na mzdy a zaměstnání. Stejně tak to platí, pokud je poptávka vyjádřena formou veřejné zakázky. Když se vypisuje řízení na služby poskytované z vládních peněz, může být určena váha, která je následně použita na rozsah prvku lidské služby. Klade-li poptávka důraz na minimalizaci nákladů dodávky a nepřikládá-li žádnou či jen malou váhu zachování povahy služby, žene dodavatele k automatizaci. Nebo též příměji řečeno, pokud bude výsledkem úsporných programů to, že dojde k restrikcím ve veřejných rozpočtech na úkor prvků těchto služeb, pak krácení rozpočtů přispěje k přesunu příjmu od pracujících ke kapitálu.

Třetím problémem technologických inovací je skutečnost, že rozhodnutí přijatá dnes mohou mít následky zasahující daleko do budoucnosti. V předchozí kapitole bylo poukázáno na učení se praxí. Jestliže firmy nahradí v současnosti zaměstnance automatizací, je pravděpodobné, že v budoucnu jich nahradí ještě více, protože s tím budou mít zkušenosti. Dnešní způsob výběru produkce ovlivňuje, jaké volby budou otevřené zítra. Zkušenost s roboty nás odvádí po cestě, která směřuje k postupnému nahrazení lidí roboty, protože se tato výměna začne vyplácet. Ale mohli jsme si zvolit alternativní cestu, na níž se zdůrazňuje prvek lidské služby a dovednosti lidí jsou stále i nadále rozvíjeny. Proto je třeba uvážit, jaké důsledky bude mít současné rozhodnutí o výrobě pro to, kde bychom rádi skončili v budoucnosti. A tady se nemusí motivy firmy, která dává přednost specifickým zájmů svých akcionářů, shodovat s širšími zájmy společnosti. Do hry vstupují protikladné síly, o nichž se pojednává dále v této kapitole. Nejprve se však podívejme na klíčovou roli státu.

Stát jako investor technického pokroku

Veřejná politika hraje důležitou roli při ovlivňování povahy technologických změn, a tedy budoucí orientace tržních příjmů. Vede to k prvnímu doporučení, jak by bylo možné zvrátit nárůst nerovnosti:

Návrh č. 1: Směřování technologických změn by mělo být explicitním zájmem zákonodárců. Měli by podporovat inovace v takové podobě, která umožní zvýšení zaměstnanosti pracujících a zdůrazní lidský rozměr poskytování služeb.

Nestačí jen říct, že nerovnost narůstá kvůli technologickým silám, které nemáme pod kontrolou. Vláda může ovlivnit cestu, po které se dáme. Ba co víc, tento vliv je třeba uplatňovat prostřednictvím ministerstev, která nejsou typicky propojena s problémy sociální spravedlnosti. Vláda, která usiluje o snížení nerovnosti, musí zapojit celý kabinet ministrů.

Prvním prostředkem vedoucím k tomuto cíli je financování vědeckého výzkumu. Klíčová role vlády v oblasti grantů se ukazuje na příkladu amerického iPhone, jehož vývoj závisel „na sedmi či osmi fundamentálních vědeckých a technologických průlomových objevech, jako je např. GPS, dotyková obrazovka, LCD displej, lithium-iontové baterie a mobilní sítě... To vše pochází z výzkumu podporovaného federální vládou... Apple zaslouží uznání za finální produkt, ovšem ten závisel na výzkumu sponzorovaném vládou.“206 Příběh společnosti Apple bedlivě sledovala Mariana Mazzucatová ve své knize The Entrepreneurial State. Např. co se dotykových obrazovek týče, hrály podle ní význačnou roli výzkumné laboratoře s finanční podporou vlády: „E.A.Johnson, který je považován za vynálezce kapacitních dotykových obrazovek, publikoval své první studie v 60. letech, když pracoval pro Královský radiolokační ústav (Royal Radar Establishment) [britská vládní agentura]… Jeden z prvních význačnějších pokusů vyvinout dotykovou obrazovku proběhl v Evropské agentuře pro jaderný výzkum (CERN)… Vynález Samuela Hursta týkající se odolných dotykových obrazovek… přišel vzápětí poté, co opustil Národní laboratoř v Oak Ridge (Oak Ridge National Laboratory).“ V případě Giantovy magnetorezistance, která je nezbytná pro existenci pevných disků, „to, co začalo jako dva oddělené a nezávislé akademické výzkumné fyzikální projekty subvencované a podporované státem v Německu a ve Francii, vykrystalizovalo v jeden z nejužitečnějších objevů technologického vývoje v posledních letech.“207

Vše, co jsme popsali výše, by mohlo naznačovat, že se jedná o lineární proces, kdy je základní výzkum financován státem. Za převedení výzkumu, za který jeho autor získal Nobelovu cenu, na použitelný výrobek je zodpovědná firma či firmy ze soukromého sektoru. Nicméně stát a společnost jako celek, mají velký zájem i povinnost účastnit se převodu do praxe. Nejde o to, že by stát „vyhledával vítěze“, ale o rozeznání potenciálního vlivu vládních rozhodnutí v každé z mnoha fází komplexního procesu. Možná žijeme v tržní ekonomice, ale vláda zasahuje různými způsoby do technologických inovací. Abych citoval Mazzucatovou: „Je důležité rozpoznat ‚kolektivní‘ charakter inovací. Různé typy firem (velké a malé), různé typy financování a různé typy politiky státu, institucí a ministerstev se někdy vzájemně ovlivňují nepředvídatelných způsobem.“208 To má pak zase vliv na politiku, jak zdůrazňuje Steven Johnson: „Jestliže si myslíme, že inovace vychází ze spolupracujících sítí, pak budeme chtít podporovat různé politiky a různé organizační formy: méně rigidní patentové zákony, otevřené standardy, účast zaměstnanců na plánech společnosti týkajících se vybavení, mezioborová propojení.“ K tomuto závěru dochází po prozkoumání řady větších inovací, včetně žárovky, a pokračuje tím, že „žárovka nám poskytuje světlo nejen pro čtení v posteli, ona nám pomáhá vidět zřetelněji cestu, po které přicházejí nové objevy, a způsob, jak je jako společnost máme rozvíjet.“209

V tomto kontextu, kdykoliv je přijímáno rozhodnutí pro podporu inovace – ať už se týká financování, licencování, regulování, nákupu či vzdělávání – by měla vláda jasně zvážit, jaké jsou jeho důsledky na distribuci. Není patrné, že by se to v současnosti dělo. Když v roce 2004 vyhlásila americká Agentura pro pokročilý výzkum obranných technologií (DARPA) soutěž Grand Challenge prize na autonomně řízený dopravní prostředek, bylo výslovným cílem projektu dodat americké armádě do roku 2015 tolik dopravních prostředků bez řidiče, aby pokryly jednu třetinu pozemních sil armády. Ale uvažoval někdo o hlubších následcích této soutěže mimo vojenskou oblast – pro taxikáře a ostatní? A připravil někdo plány pro podporu rekvalifikace lidských řidičů, kteří by už nebyli potřeba? A stejně tak případ Euroka, což je konsorcium sídlící v Evropě. Přemýšleli nad problémy, které bude pro distribuci znamenat projekt PROMETHEUS (Program pro Evropskou dopravu s nejvyšší účinností a bezprecedentní bezpečností)? Už skutečnost, že v názvu se objevuje slovo „účinnost“, naznačuje, že „rovnost“ nebyla v popředí zájmu. Když prezident George W. Bush v roce 2006 oznámil zahájení Americké iniciativy pro podporu konkurence a zdvojnásobil americké výdaje na výzkum vedoucí k inovacím, psalo se v dokumentech k této politice, že „se pro naši ekonomiku vyplatí investovat do výzkumu“. Ale zeptal se ho některý z novinářů „komu se to vyplatí“?210 Je nezbytné činit důležitá rozhodnutí ohledně směřování výzkumu, na kterém má společnost jakožto celek velký zájem.

Veřejná zaměstnanost a technologické změny

O směřování technologických změn se doposud mluvilo ve smyslu obohacování produktivity kapitálu či práce, ale je zde rovněž důležitý problém týkající se vychýlení ve prospěch některých sektorů ekonomiky. Takovéto vychýlení se v krajní podobě projeví tím, čemu se říká Baumolův efekt podle amerického ekonoma Williama J. Baumola, který tvrdil, že produktivita roste v některých sektorech rychleji než v jiných a že v některých sektorech už není prostor pro další zvyšování produkce na osobu.211 Klasickým příkladem typu sektorů, v nichž již není prostor pro další zvyšování produkce, je sektor houslového kvartetu. Nicméně Baumolův efekt se používá především při popisu veřejného sektoru, kde se z pomalejšího růstu produktivity vyvozuje, že relativní náklady veřejných služeb, jako je zdravotnictví, školství a veřejná správa, rostou v čase a vytvářejí fiskální problémy. Hnáno do extrémů, pokud jeden člověk může stejně dobře odučit jednu třídu jako smontovat auto, a pokud technický pokrok znamená, že tento člověk dokáže smontovat dvě auta namísto jednoho, pak se relativní náklady školství zdvojnásobí, pokud mzdy vzrostou stejnou měrou jako produktivita ve výrobě.

Znamená to, že čím je naše společnosti díky technickému pokroku bohatší, tím méně zdrojů bychom měli bychom alokovat do veřejných služeb, které nedokážou držet s jinými sektory krok? Měly by se provést škrty v počtu zaměstnanců ve veřejných sektorech? I když takový závěr z toho přímo nevyplývá, někteří jej z toho vyvodili. Sám Baumol je velmi opatrný a zdůrazňuje, že čím se společnost stává bohatší, tím vyšší hodnotu můžeme přidělit veřejným službám.212 Co se hodnoty týče, závisí produktivita veřejné služby jednak na vlastní činnosti (vyučování ve třídě nebo léčení bolesti zad) a na hodnotě připisované této činnosti. Abychom uvedli konkrétní příklad – úspěšná léčba bolesti zad může znamenat, že se pacient vrátí z nemocnice dříve do práce. Pokud je jeden pracující produktivnější v jednom zaměstnání (řekněme v montování automobilů), k němuž se po vyléčení vrátí, pak se zisk z léčby bolesti zad ve smyslu dodatečného výstupu o to více navyšuje. Samotná činnost veřejné služby zůstává stále stejná, ale její hodnota je vyšší.

Jak to souvisí s předchozí diskuzí? V ní bylo zdůrazněno, že směr technologické změny není dán exogenními vlivy, ale dá se ovlivnit a odráží vědomě přijatá rozhodnutí. Jedním rozměrem těchto rozhodnutí je volba sektorů, v nichž je třeba usilovat o technický pokrok. Vláda by proto neměla akceptovat Baumolův efekt jako předem daný; spíše by měla usilovat o to zvýšit produktivitu pracujících v sektorech náročných na lidskou práci. Rozhodnutí o investici do nové technologie by se mělo zakládat na požadavcích různých sektorů. Požadavky veřejného sektoru by měla zastupovat vláda. Zákonodárci by měli vzít v potaz budoucí rostoucí hodnotu veřejných služeb, která vyplývá z pokroku hospodářství jako celku. Současní zákonodárci a jejich voliči se musí dívat dopředu. Máme tendence přemýšlet o investicích ve smyslu infrastruktury, jako jsou silnice či letiště, ale stejně důležitou, možná i důležitější investicí je ta do lidského kapitálu. Později zdůrazním roli peněžních transferů rodinám s dětmi (přídavky na dítě), které je však třeba kombinovat s investicemi do služeb a zařízení pro děti. Zahrnuje to v sobě péči a vzdělávání dětí předškolního věku, programy školních jídelen nebo programů mimoškolního vyžití pro teenagery, to vše nádavkem ke zvyšování kvality formálního vzdělávání. Jak jsem již uvedl, přihlédneme-li k mezigenerační rovnosti a nižší míře růstu životního standardu, uznáme, že by budoucnost neměla být diskontována příliš tvrdě; mělo by se to také odrážet ve vyšším ohodnocení práce těch, kteří usnadňují investice do lidského kapitálu.213

Vyšší hodnota by z různých důvodů měla být přiznána činnostem vedoucím ke zlepšení veřejné správy. Výsledky spravedlivé společnosti závisejí do značné míry na efektivitě veřejné správy a kvalitě její práce s občany a pro ně. Represivní správa může být levnější, ale spravedlivá společnost se potřebuje ujistit, že její fungování v oblasti zdanění, veřejných výdajů, regulace a legislativy je spravedlivé, transparentní a schvalované. Což vyžaduje zdroje. A navíc, tím jak se společnosti stávají bohatšími, stávají se i náročnějšími ve svých standardech. Předkládané návrhy zahrnují značné změny vládních aktivit, stejně jako Nový úděl iniciovaný v USA ve 30. letech vyžadoval nové instituce. Nutně vyžadují investice do nových metod. Vztahuje se to především na návrhy v následující kapitole, které se týkají politiky zaručeného zaměstnání, jejíž účinnost vedoucí k sociální spravedlnosti závisí na tom, aby se program neocitl v rukách osob s klientelistickými zájmy. Bez služeb zkušené a nezávislé správy by to nešlo. Při zlepšování efektivity vlády může, jak uznává velký počet autorů, hrát případnou roli nová technologie. Co je však především potřeba zdůraznit, je rozměr rovnosti. Vláda by měla v tomto soupeření mezi úsporami nákladů díky technickému pokroku a ztrátou lidského kontaktu zabezpečit pozici těch, kteří jsou znevýhodněni, a to nejen materiálně, ale rovněž ve vztahu k novým technologiím. Ekonomická nerovnost se často staví do souvislosti s rozdílným přístupem k využití či znalostí informací a komunikačních technologií. Pro daňového poplatníka ze střední třídy může být úsporou času vyplnit přiznání k dani online, ale pro člověka, který právě ztratil práci a uchází se o dávky v nezaměstnanosti také online, to může znamenat strastiplnou zkušenost. Lidé, kteří mají problémy, jsou těmi, kteří nejvíce potřebují a ocení osobní kontakt.

Protikladné síly

Je dobře známo, že v ekonomice se pohybuje hodně zájmových stran a jejich zájmy se mohou lišit. Ta samá osoba může hrát odlišné role, dokonce i navzájem konfliktní. Jako pracující může tento člověk mít radost z vyšších odměn, ale cítit i starosti, pokud to povede k vyšším cenám zboží na pultech a nižšímu nárůstu hodnoty penzijních fondů. V této části knihy přemýšlím o různých účastnících ekonomických procesů a o moci, kterou čerpají ze své pozice, o jejich úloze v ekonomickém rozhodování. Dotknu se tématu rozhodování nejen o směru technologických změn, na něž se tato kapitola doposud soustředila, ale také o něco šířeji o distribuci zisků z ekonomického růstu.

Rovnováha tržních sil

Galbraith v díle American Capitalism konstatuje, že „pro obchodníka a politického filozofa… spočívala přitažlivost konkurenčního modelu v jeho řešení problému síly.“ Tam, kde firmy a spotřebitelé nejsou schopni ovlivnit ceny na trhu, je jejich síla skutečně omezená. Ovšem jakmile opustíme hypotetický svět dokonalé konkurence, musíme se ptát, jak ti, kteří rozhodují, uplatňují svou tržní sílu. Platí to o trhu práce, kde probíhá vyjednávání mezi zaměstnavateli a zaměstnanci (a odbory) o mzdách a podmínkách zaměstnání; o trhu výrobků, kde firmy stanovují ceny nad mezní náklady produkce a určují rozsah dodávaných výrobků (a spotřebitelé jen málokdy uplatní kolektivní sílu); i o kapitálovém trhu, kde firmy mohou čelit finančním institucím, které mají tržní sílu určovat dostupnost a cenu financí. Jak Galbraith zdůraznil, ekonomové už od 30. let minulého století připustili v „revoluci monopolistické konkurence“, že je potřeba modelovat trhy, na nichž by měly firmy určitý střední stupeň síly mezi dvěma póly čistého monopolu a dokonalé konkurence. Firmy čelí konkurenci, ale jsou tvůrci cen. Možnost pochopení jejich chování se posunulo o velký krok dál díky teoretickým analýzám posledních desetiletí, což považovala za úspěch i Královská švédská akademie věd, která v roce 2014 udělila Nobelovu cenu za ekonomii francouzskému ekonomovi Jean Tirolemu za jeho příspěvek k „umění, jak krotit mocné firmy“.

Jak to souvisí s nerovnosti? Ani tady, ani na jiných místech knihy, nehledejme nadpřirozené řešení. Nebude se zde řešit rozhodující otázka sociálně spravedlivého rozvržení síly. Začněme spíše od pragmatických obav, že současná úroveň nerovnosti je příliš vysoká a že tento výsledek částečně odráží skutečnost, že rovnováha sil se odklání od spotřebitelů a zaměstnanců. Mnoho lidí sdílí, a snad i oprávněně, obavy vyjádřené v citaci doprovázející udělení Nobelovy ceny za ekonomii za rok 2014, že mocné firmy musí být kroceny. Týká se to jak výrobců, tak od doby finanční krize i finančních institucí, protože za názorem, že „banky byly příliš velké na to, aby se jim dovolilo zkrachovat“ také stálo poznání, že byly příliš mocné, aby se to stalo. Proto se tato část zmiňuje o možnostech vychýlit jazýček vah ve směru posílení spotřebitelů a obnovit zákonné pozice odborů, aniž by se pokusila vyřešit problematiku dokonalé rovnováhy. Středem pozornosti je zde tedy směr pohybu.

Je možné dosáhnout změny v rovnováze sil pouhou změnou motivace podnikatelů, aby více zohlednili svou společenskou zodpovědnost? U organizací, které nejsou ovládány akcionáři, mohou být cíle stanoveny s poněkud širším rozsahem: „Silní by se měli... chovat zodpovědně vůči těm, které ovlivňují. Nejvyššími kritérii v organizaci práce by měla být lidská důstojnost a služba druhým namísto pouhého hospodářského výkonu. Pocit vzájemné zodpovědnosti musí prostupovat celým společenstvím práce a být podporován demokratickou účastí a principem opatrovnictví“ (Ústava Společenství Scott Bader, nadnárodní chemické společnosti).214 A jak to vypadá v běžnějších společnostech kontrolovaných akcionáři? Firmy si mohou zvolit např. cestu dlouhodobého výhledu, která může mít nepřímo distribuční následky. V předchozí kapitole zazněl názor, že korporace se možná začaly zaměřovat ve svých cílech spíše na kratší období, což by mohlo být jedno z vysvětlení změny platového vzorce u manažerů, stejně jako změn ve prospěch zvýšení manažerských odměn. Milton Friedman v roce 1970 v New York Times pronesl legendární výrok, že „sociální zodpovědností firem je zvýšit své zisky,“ nicméně klíčovou otázkou zůstává stanovení časového horizontu.215 Firmy podnikají v rámci zákonného a politického rámce a jejich schopnost přežít (a rovněž zisky) může záviset na nutnosti zavést jistá opatření, aby dosáhly krátkodobého zisku. Pokud se tak má stát, akcionáři, a obzvláště investoři z řad institucí, by mohli dát svým vlivem zřetelně najevo, že upřednostňují dlouhodobou perspektivu. Ovšem musíme uznat, že stále více roste sdílené vlastnictví v globalizované podobě. Jak bylo zmíněno dříve, více než polovina běžných akcií ve Velké Británii je vlastněna investory s původem označeným jako „zbytek světa“. Pochopení „společenské zodpovědnosti“ se vztahuje na určitou společnost a není jisté, zda akcionáři ze zámoří cítí dlouhodobý závazek k zemi, v níž pouze investují.

Různé způsoby uchopení sociální zodpovědnosti v rámci stanovení cílů firmy byly zkoumány v 70. letech Kennethem Arrowem, který do svého seznamu zahrnul právní regulaci (o ní se bude mluvit dále v textu), zdanění (o kterém se kniha zmíní v pozdějších kapitolách), právní závaznost civilních soudů (irelevantní v této knize) a etické kodexy (obecně chápanou definici vhodného chování). Jak Arrow říká, u poslední jmenované možnosti je možná „zvláštní, aby ji zmiňoval ekonom“, ale jde dále a zdůrazňuje, že „velká část hospodářského života firmy závisí na jistém vymezeném stupni etického závazku“.216 Píše o podmínkách, za nichž je možné zavádět etické kodexy, a o podmínkách, za nichž je pravděpodobné, že budou udržitelné. Klade důraz na skutečnost, že etické kodexy mohou přispět k ekonomické výkonnosti. Zde se zajímám především o otázku, zda existence takového etického kodexu může vést k odlišnému hospodářskému výsledku a následně k vyrovnanější distribuci. V následující kapitole se objeví konkrétní návrhy platového kodexu. Souhlasím s Arrowem, že „člověk nesmí očekávat zázračné proměny v lidském chování,“ ale věřím tomu, že dobrovolné aktivity hrají důležitou roli. A ve vzduchu je už cítit, že nyní je podnebí příznivější, než v době, kdy Arrow před 40 lety psal svou práci: např. Přísaha MBA (the MBA Oath), která pochází od absolventů Harvardské univerzity, ekonomický obor, ročník 2009, je dobrovolným závazkem pro všechny promující absolventy s MBA i stávající absolventy s titulem MBA „vytvářet hodnoty zodpovědným a etickým způsobem“.217

Politika konkurence

Legální intervence s cílem omezit monopolní síly na trhu výrobků probíhají již delší dobu. Podle Jonathana Bakera „přisoudil Nejvyšší soud v USA protikartelovým zákonných ustanovením téměř ústavní působnost“.218 Ovšem stejně tak zde bylo od Shermanova Protikartelového zákona z roku 1890 několik sporných bodů týkajících se účelu takové legislativy. Jeden z nejvlivnějších účastníků debaty, Robert Bork, v roce 1978 argumentoval, že „protikartelovou politiku nelze účinně provádět, dokud nejsme schopni dát firmám odpověď na otázku: Jaký je smysl takového zákona? Co je jeho cílem?“219 Odpověď, kterou poskytl a která následně formovala rozhodnutí Nejvyššího soudu, zní, že cílem by měl být blahobyt spotřebitelů interpretovaný jako ekonomická efektivita.

Vyloučíme-li úvahy o distribuci, období protikartelových zákonů v USA, které začalo v 80. letech minulého století, se odchylovalo od dřívějšího přístupu Nejvyššího soudu a vlastně i od rétoriky Kongresu z roku 1890, který schválil Shermanův Protikartelový zákon. Ať už byly skutečné motivy senátora Shermana jakékoliv, zcela jasně vyjádřil obavy související s distribucí: „Mysl lidí bouří různé problémy, které by mohly narušit sociální pořádek, žádný z nich však není natolik hrozivý jako je nerovnost majetkových podmínek a příležitost, která se postupně vytvořila v rámci jedné generace z koncentrace kapitálu a která spočívá na ohromném propojení výroby a obchodu; příležitost zcela zničit konkurenci.“220 V roce 1945 pronesl k případu Alcoa soudce Learned Hand slavné odůvodnění rozsudku, že „mezi zamýšlenými cíli Kongresu bylo v roce 1890 přání učinit přítrž velkým agregacím kapitálu, a to kvůli bezmocnosti, kterou vůči nim jednotlivci pociťují.“221

Návrh, který je zde předkládán, zní, že by politika konkurence měla obsahovat jasné distribuční zájmy. Vychází totiž z předpokladu, že blahobyt spotřebitele se skládá z jednotlivých zájmů, které se vzájemně liší a které lze spojit jedině tak, že se vyváží okolnosti týkající se různých skupin. Zkusme uvést konkrétní příklad. V první kapitole se píše o tom, že jedním ze zdrojů nerovnosti je omezený přístup ke zboží a službám. V této kapitole se ukázalo, že se na trh nedá spolehnout, že dodá rozsah produktů požadovaný zákazníky. Tato situace vykazuje znaky distribuční nerovnosti. Kde existuje nerovnost a omezený počet dodavatelů, nemohou firmy dodávat zboží nižší kvality, které požadují chudší rodiny, čímž jsou tyto rodiny vyloučeny ze spotřeby. Levnější kousky masa už nemusí mít obchody v nabídce; naopak je možné, že se maso bude prodávat již jen ve velkých množstvích. Politika konkurence nemůže samozřejmě řídit do nejmenších detailů nabídku jednotlivých supermarketů, ale může ovlivnit, jak se firmy na trhu situují.222 Schopnost přežití závisí u malých krámků na tom, jak jsou regulovány velké firmy. Pokud se nastaví vstupní ceny pro konkurenční dodavatele, důsledky mohou být patrné až u samotného spotřebitele. Regulační orgány si musí být vědomy důsledků politiky konkurence dopadající na jednotlivé příjmové skupiny. Opatření omezující monopoly mohou paradoxně vést ke snížení rozsahu služeb, např. dostanou-li banky od státních orgánů, které kontrolují konkurenční chování, nařízeno zbavit se některých poboček a následně uzavřou pobočky v chudších oblastech.223

Kvůli doporučení, aby se politika konkurence zabývala problémy distribuce, se zde dostávám do střetu nejen s americkým Nejvyšším soudem, ale i ekonomickou literaturou, která zpochybňuje vhodnost regulační politiky pro účely dosažení distribučních cílů. Dokonce by mne kvůli tomu mohli označit za „šarlatána“ ve smyslu výroku Henryho Simonse, chicagského ekonoma. Ve své knize Economic Policy for a Free Society totiž píše, že „je naléhavě nezbytné, abychom přestali zaměňovat opatření k regulaci relativních cen a mezd za nástroje umožňující snížení nerovnosti. Jediný rozdíl mezi kompetentním ekonomem a šarlatánem je ten, že v tomto bodě ten první jmenovaný občas zkrotí svůj sentiment špetkou reflexe k mechanismu směnného hospodářství.“ Tento citát beru z úst Jamesi Tobinovi, který pak vždy pokračuje slovy, že „tato odpověď málokdy uspokojí inteligentního rovnostářského laika, [který] ví, že využití zdanění a peněžních transferů neredistributivním způsobem má svá pragmatická omezení“.224 V tomto jsem zajedno s laikem. Naprosto chápu, že aktivity státních orgánů omezujících konkurenci nemohou dosáhnout jemného vyladění redistribuce. Avšak existují zde určité hranice, čeho lze dosáhnout přijatelným zdaněním a transfery, a pokud si přejeme dosáhnout značného snížení nerovnosti, musíme se uchýlit k celému spektru opatření, která mají méně než perfektně zacílený vyrovnávací dopad. Žádná forma distribuční intervence není zcela ideální.

Zákonný rámec a odborové svazy

Shi-Ling Hsu, autor právnického pohledu na Pikettyho Kapitál ve 21. století, začíná svou recenzi postřehem, že „Piketty, jeho stoupenci i kritici – ti všichni opomíjejí velký kus skládanky: a sice úlohu práva v distribuci majetku. Že války a recese způsobí pohromu v kapitálových investicích, je poměrně dostatečně zřejmé. Ovšem v období klidu zbraní a prosperity zůstávají právní mechanismy, díky nimž bohatí akumulují, konsolidují a navyšují svůj majetek, černou skříňkou této vědecké diskuze.“225 Dokonce pokračuje dále, že příklon ve prospěch kapitálu je vnitřně obsažen už v amerických právních předpisech a ustanoveních. Nejvíce se zabývá protikartelovou legislativou (o které již byla řeč) a regulační legislativou, nicméně stejný problém se objevuje i ve spojení s legislativou týkající se odborových svazů.

V dnešní době je těžké si uvědomit, jak nesmírně se změnila atmosféra, pokud jde o odborové svazy, speciálně v USA a ve Velké Británii. V USA dochází od 50. let minulého století, kdy počet členů v odborových svazech dosáhl svého vrcholu, k poklesu, přičemž v soukromém sektoru je nízký. Podle Josepha Stiglitze „[je] tou nejviditelnější sociální změnou pokles v počtu členů odborů z 20,1 % amerických zaměstnanců pobírajících mzdu či plat v roce 1980 na 11,9 % v roce 2010. To vytvořilo nerovnováhu ekonomických sil a politické vakuum.“226 John T. Addison, Claus Schnabel a Joachim Wagner se zmiňují o „příšerném stavu“ německých odborů, kdy počet členů v odborech západního Německa klesl z 33 % v roce 1980 na 22 % v roce 2004.227

Změna ve Velké Británii byla s ohledem na její vliv dramatická. V 50. letech Ben Roberts, profesor průmyslových vztahů na London School of Economics, napsal, že „ať už je u moci kterákoliv strana, odborové svazy jsou vždy přizývány k jednání o veškerých opatřeních, která se jich mohou týkat. Mají své zastoupení v minimálně 60 vládních komisích a přístup k ministrům téměř v kteroukoliv denní či noční hodinu.“228 To vše už dávno není pravda, a pokud se někdo zmíní o „sociálních partnerech“, budou si lidé ve Velké Británii spíše představovat nějakou seznamovací kancelář než zástupce pracujících a managementu. Pokles vlivu odborových svazů je třeba posuzovat s ohledem na dlouhé období v 80. letech, kdy konzervativní vláda schvalovala jeden zákon vedoucí k omezení aktivit odborů za druhým. Tabulka 4.1 představuje sérii zákonů přijatých v letech 1980 až 1993, které omezily autonomii odborových svazů ve Velké Británii a oslabily legitimitu stávek. V konečném důsledku nacházíme odborové svazy značně oslabené v jejich právním statusu i ochraně.

Není proto žádným překvapením, že v roce 2006 navrhl britský kongres odborových svazů novou Listinu svobod odborových svazů, a to u příležitosti stého výročí zákona o obchodních sporech z roku 1906, který představoval zlomový moment v legislativě zabývající se odborovými svazy, jelikož poskytoval imunitu v případě škod. V navrhované listině jsou „svobody“ jako např. umožnit zaměstnanci účastnit se stávky, pokud nelze jinak. Navrhovaná listina by poskytla zaměstnanci, který se účastní oficiální stávky, ochranu před propuštěním, dále by zjednodušila nařízení, která omezují odborové svazy při organizaci stávek, pro něž většina členů vyjádřila podporu, a znovu definovala, co má být obchodní spor. Myslím si, že existují vážné důvody pro vytvoření nového a bezpečnějšího zákonného rámce k aktivitám odborových svazů, v souladu s tím, co bylo popsáno výše. Neznamená to návrat k situaci před rokem 1980: např. požadavek tajného hlasování (viz tab. 4.1) vypadá rozumně.

TABULKA 4.1 Hlavní milníky legislativy týkající se odborových svazů ve Velké Británii v letech 1980–1993

Zákon o zaměstnanosti (1980)

uzákonil, že člen nesmí být bezdůvodně vyloučen či vykázán z odborů; zavedl v omezené míře ochranu proti nespravedlivému propuštění; zúžil rozsah imunity pro účastníky zákonných demonstrací; podstatně omezil imunitu pro účastníky sympatizujících stávek; stanovil požadavek 80% většiny k legalizaci dohody o povinném vstupu zaměstnanců do odborů a závazku zaměstnavatele nepřijímat jiné zaměstnance než ty, kteří budou členy odborů. Umožnil, aby odborové svazy a zaměstnavatelé dostávali vládní subvence na tajná hlasování.

Zákon o zaměstnanosti (1982)

zúžil definici obchodního sporu a zakázal ve smlouvách dodatky o odborech a uznání jejich výlučnosti při vyjednávání a informační praktiky s nimi související; rozšířil pravidlo 80% většiny při hlasování na všechny dohody o povinném vstupu zaměstnanců do odborů a závazku zaměstnavatele nepřijímat jiné zaměstnance než ty, kteří budou členy odborů, a to každých 5 let; umožnil, aby si zaměstnavatelé mohli vyžádat soudní zákaz odborů a mohli žalovat odbory za škody.

Zákon o odborových svazech (1984)

požadoval, aby odbory při volbách svých hlavních výkonných komisí a při hlasování o pokračování (ale i o ustanovení) politických fondů konaly tajná hlasování; zrušil imunitu pro členy účastnící se oficiálních protestních akcí, které nebyly předem schváleny platným hlasováním.

Zákon o veřejných vyhláškách (1986)

uzákonil nové přečiny vyplývající z přípravy a účasti na demonstracích.

Zákon o zaměstnanosti (1988)

zavedl bezvýhradné právo nebýt členem odborů (odmítnout členství). Dal členům odborů právo zpochybnit stávku, která nebyla právoplatně odhlasovaná, a zabránil odborům, aby disciplinárně trestaly členy, kteří nepodpořili stávku, ač byla právoplatně odhlasovaná. Zasadil se o jmenování Komisaře pro práva členů odborů, který měl za úkol pomoci členům při sporech s odbory.

Zákon o zaměstnanosti (1990)

odstranil poslední zbývající právní ochranu dohod o povinném vstupu zaměstnanců do odborů a závazku zaměstnavatele nepřijímat jiné zaměstnance než ty, kteří budou členy odborů; přivedl neoficiální aktivity pod stejnou kontrolu jako oficiální akce; odstranil imunitu ze všech forem sympatizujících stávek.

Zákon o reformě odborů a právech zaměstnanců (1993)

uložil odborům další povinnosti při tajných volbách vyžadovaných jejich předpisy. Zavedl nový proces při svolávání zákonných stávek, který např. zahrnuje nutnost předčasného oznámení odpovídajícímu zaměstnavateli. Umožnil jednotlivcům dožadovat se nařízení zastavit údajně nezákonnou stávku, bez ohledu na to, zda utrpěli ztrátu, a to s pomocí Komisaře pro ochranu proti nezákonným stávkám, je-li stávka organizována odbory. Rozšířil omezování autonomie odborů ustanovené zákonem o zaměstnanosti z roku 1988 tím, že zavedl možnost vyloučit či vykázat člena z odborů pouze z důvodů pojmenovaných v zákoně. Udělil velké pravomoci certifikačním úředníkům vyšetřit finanční záležitosti odborů a požadovat dodatečná hlášení.

Zdroj: webové stránky Eurofondu, http://www.eurofound.europa.eu/emire/UNITED%20KINGDOMm a Institut pro práva zaměstnanců, A Chronology of Labour Law 1979–2008, http://www.ier.org.uk/resources/chronology-labour-law-1979–2008.

Předkládaný návrh zohledňuje specifickou situaci ve Velké Británii, ovšem všechny země by měly zvážit vhodnou rovnováhu sil na trhu práce v 21. století. Výsledkem úvah může být, že zůstanou zachovány současné struktury i to, že dojde k většímu omezení odborů. Uznávám, že kyvadlo se ještě v některých zemích nemuselo přehoupnout na opačnou stranu, než jsou odbory, a že odbory jsou chápány jako někdo, kdo způsobil, že je na trhu práce používán dvojí metr – chráněni jsou členové odborů na úkor těch, kteří členy nejsou. Nicméně nemyslím si, že je správné, aby byly odborové svazy úplně zatlačeny do pozadí. 229

K návrhu vytvořit nový zákonný rámec pro odborové svazy se váže i otázka zapojení odborových svazů Velké Británie do tvorby sociální politiky. Colin Crouch v roce 2000 upozornil na „naprostou absenci odborů“ v diskuzi o reformě státu blahobytu a konstatoval, že to nejspíš bude zvláštností Velké Británie, na rozdíl od států např. kontinentální Evropy, kde odbory hrají formální roli při sestavování penzijních plánů a při stanovování nemocenských dávek a podpory v nezaměstnanosti.230

Pokud by byla vláda ochotnější konzultovat otázky sociální politiky, byl by to dobrý důvod vytvořit ve Velké Británii „Sociálně-ekonomickou radu“, která by mohla řešit dlouhodobější problémy reformy – např. ty, které budou uvedeny v následující kapitole. Bylo by možné poučit se z práce orgánů jiných zemí, např. nizozemské Sociaal-Economische Raad (Sociální a ekonomická rada) založené v roce 1950, která zastupuje sociální partnery – odborové svazy a organizace zaměstnanců – a aktivně se podílí na tvorbě politiky. Je vskutku pozoruhodné, že Velká Británie patří k zemím, kterých je menšina a které nemají takovýto orgán: v Evropské unii jich je 22 (v Belgii jsou dva). Stávající orgány se liší co do své efektivity a alespoň v jednom případě (Itálie) byl orgán teprve nedávno zrušen. Doporučení vyplývající z níže uvedeného návrhu pro Velkou Británii lze aplikovat i na ostatní země Evropské unie. Měly by revidovat roli a pravomoci vlastních orgánů tohoto druhu a pokud to bude nutné posílit je.

Sociálně-ekonomická rada by mohla fungovat podobně jako stávající orgány, nicméně měla by zahrnovat všechny možné zájmové skupiny včetně nevládních organizací a spotřebitelských skupin a samozřejmě tři základní skupiny, tj. zaměstnavatele, odbory a vládu. V první kapitole byl kladen důraz na horizontální dimenzi nerovnosti a i zde je důležité, aby rada byla reprezentativní co do složení (pohlaví, etnická příslušnost, různé generace). Měli by se podílet např. i ti, kteří se v současnosti nepohybují na trhu práce, obzvláště mladí lidé, kteří v současnosti stojí mimo rozhodovací proces. V následujících kapitolách se objeví doporučená témata, která by se měla objevit na pořadu jednání Sociálně-ekonomické rady. Ta by měla mít pravomoc předávat parlamentu své poznatky o nové legislativě týkající se trhu práce, regulace podnikání či sociální ochrany, případně určení minimální mzdy a opatření s vlivem na úroveň a zvyšování příspěvků .231

Návrh č. 2: Veřejná politika by měla usilovat o vhodnou rovnováhu sil mezi zájmovými skupinami a pro tento účel by měla a) do politiky konkurence zavést jednoznačně distribuční dimenzi; b) zajistit právní rámec, aby mohly odbory reprezentovat zaměstnance za stejných podmínek; c) pokud neexistuje, pak zavést Sociálně-ekonomickou radu, v níž budou zastoupeni sociální partneři a nevládní organizace.

Pro některou zemi by tato opatření znamenala radikální změnu, pro jinou ne. Pro Velkou Británii by to v praxi znamenalo zavést podstatné úpravy legislativy; u jiných zemí by si to vyžádalo jen dodatky. Členské země EU navíc musí zohlednit evropskou dimenzi, nicméně vše, co je součástí výše uvedených návrhů, nanejvýš dobře doplňuje již existující politiky v rámci EU, zvláště pak podporu konkurence a rozvoj rolí sociálních partnerů.

Kapitola 5
Zaměstnání a výplaty v budoucnosti

Tato kapitola se zabývá úlohou zaměstnání a výdělků při snižování nerovnosti. V několika desetiletích bezprostředně po válce, kdy klesla nerovnost v Evropě, byla míra nezaměstnanosti velmi nízká, jak jsme již viděli: výjimkou nebyla ani míra nezaměstnanosti ve výši 1 % (viz obr. 5.1 pro Velkou Británii). Je ale velký rozdíl mezi obdobím od roku 1945 do poloviny 70. let a obdobím čtyřiceti let poté. Období po roce 1975 se podobalo spíše meziválečnému období s vysokou nezaměstnaností. Vypořádat se s nezaměstnaností pak samozřejmě představuje jednu z cest vedoucích ke snížení nerovnosti a chudoby. Většina politických lídrů se shodne na tom, že je třeba vytvářet nová pracovní místa. Na prvním místě seznamu žádoucích úkolů propagačního volebního materiálu Jean-Clauda Junckera, prezidenta Evropské komise v roce 2014, se skutečně nacházela „pracovní místa“.232 Ovšem svět práce se od 50. let změnil, a to nejen kvůli technickému pokroku popsanému v předchozí kapitole. Domnívám se, že povaha zaměstnání se mění a že pravidelná práce na plný úvazek je postupně nahrazována různými formami nestandardních forem zaměstnání a lidmi, kteří nabízejí své profesní „portfolio“. Následky měnící se povahy zaměstnání se projevují na tvorbě sociální ochrany, o které se detailněji zmíní osmá kapitola. Zde však jde především o dopady změn na cíle politiky plné zaměstnanosti. Domnívám se, že pokročit v dosažení tohoto cíle znamená nebát se radikálních aktivit, čemuž se většina zemí OECD vyhýbá od 70. let. A za zmínku stojí i potřeba státem zaručeného zaměstnání. Zaměstnání samo o sobě však nestačí. Je-li někdo zaměstnaný, neznamená to, že už není chudý. Proto se v nadpisu této kapitoly vyskytuje také slovo „výplaty“.

Měnící se povaha zaměstnání

Za standardní model zaměstnání je v ekonomii, často implicitně, považováno pravidelné zaměstnání na plný úvazek. Lidé buďto pracují, nebo ne. Jedná se o fenomén ano-ne (0,1). Cílem politiky zaměstnanosti je přeskupit jedince z pólu ne do pólu ano. Prezident Evropské komise Juncker mluví o „pracovních místech.“ Jedním z hlavních cílů Agendy Evropa 2020 je 75% zaměstnanost lidí mezi 20–64 lety.

Obr. 5.1: Nezaměstnanost ve VB, 1921–2013

Lidem žijícím před průmyslovou revolucí by se zdálo divné soustředit se na „pracovní místa“. Tehdy se lidé často živili kombinací několika částečných úvazků a samostatné výdělečné činnosti. Takovýto model se donedávna uplatňoval v mnoha zemědělských společnostech. V minulých stoletích nikdo pořádně neznal koncept „nezaměstnanosti“, ani koncept „odchodu do důchodu“. Titulek L´invention du chômage (Vynález nezaměstnanosti) přejatý Robertem Salaisem, Nicolasem Baverezem a Bénédicte Reynaudem pro studii o nezaměstnanosti ve Francii napovídá, že nezaměstnanost je relativně novým prvkem.233 Michael Piore v recenzi k tomuto dílu napsal, že „moderní koncept nezaměstnanosti se odvozuje od jednoho konkrétního pracovního vztahu, tj. takového, který byl spojen se stálým uspořádáním velkovýroby, [která] vyžaduje radikální oddělení práce, rodiny a volnočasových aktivit v čase i prostoru“.234 Když v hospodářství převládl průmysl a obyvatelstvo se přestěhovalo do měst, nebylo nic důležitějšího než mít zaměstnání. Leslie Hannah se v díle Inventing Retirement vyjadřuje stejně i o odchodu do důchodu. Udává, že „abychom správně pochopili tento zcela nový fenomén, je třeba podívat se na pracovní vztahy“.235 Pro dřívější preindustriální hospodářství nebyl odchod do důchodu jakožto samostatná událost charakteristický, protože „když středověký samostatný rolník nebo dělník zestárl, pracoval méně a dodával méně produktů, ale nepřestal pracovat, dokud mohl vyrobit alespoň něco“.236

Nestandardní formy práce v 21. století

Ve 20. století byla pracovní místa v zemích OECD převážně klasickými stálými pracovními místy, ovšem 21. století zažívá značný návrat k čemusi, nač dnes nahlížíme jako na nestandardní formy zaměstnání. Nejčastějším typem je práce na částečný úvazek. Když jsem se zeptal své vnučky, jak se jmenuje její učitelka, odpověděla, že od pondělí do středy je to paní A., ve čtvrtek a v pátek je to paní B. Existuje vlastně mnoho forem nestandardní práce. Kees Le Blansch, Guido Muller a Patricia Wijntuinová považují za pracující v nestandardních pracovních vztazích nejen osoby pracující na částečný úvazek, ale také „ty, kteří mají smlouvu na dobu určitou, ty, kteří pracují z domova a v jiných prostředích, např. provádějí sezonní, příležitostné práce, práce na dálku, pracují v rodině nebo jsou osobami samostatně výdělečně činnými. Hlavním rysem společným pro všechny tyto skupiny pracujících je, že se jejich pracovní podmínky liší od podmínek pro ‚typického zaměstnance‘ (imaginární osoba zaměstnaná na plný úvazek na dobu neurčitou).“237 Pracovní podmínky odlišné od standardu mohou zahrnovat i případy, kdy člověk nedostává plat či mzdu. Ve Velké Británii velmi rychle roste míra účasti na neplacených stážích, při nichž mladí lidé pracují zdarma v naději, že si později zajistí přístup na placenou pozici, roste počet lidí pracujících na smlouvu s nevyjádřeným úvazkem, kteří jsou považováni za zaměstnané, ovšem nemají zaručený žádný počet hodin, který musí týdně odpracovat, a může se stát, že v některém týdnu nevydělají nic.

Nestandardní formy práce jsou na vzestupu. Slovy Günthera Schmida „v posledních desetiletích nastala eroze tradičně definovaných ‚standardních typů pracovních vztahů‘ pod vlivem práce na částečný úvazek, na dobu určitou, časově omezené práce pro agenturu a samostatné výdělečné činnosti.“238 OECD ve svém Výhledu zaměstnanosti 2014 (Employment Outlook 2014) popsala „obrovskou vlnu zájmu o využívání smluv na dobu určitou ve značném počtu zemí OECD za posledních 25 let“ a věnovala celou kapitolu „neběžným typům pracovních vztahů.“239 V dokumentu McKinseyho Globálního institutu z roku 2012 Hledá se výpomoc: Budoucnost práce v pokročilých ekonomikách (Help Wanted: The Future of Work in Advanced Economies) je uvedeno, že „díky řízení zaměstnanců a smluvních pracujících přes internet mají dnes společnosti možnost práci plánovat spíše jako variabilní než fixní a náklady snižují tím, že zaměstnávají pracovní síly dle své potřeby. V zemích OECD rostl od roku 1990 počet zaměstnaneckých vztahů na částečný úvazek a na dobu určitou mezi pracujícími mezi 25 a 54 lety 1,5 až 2krát rychleji než celková zaměstnanost. Ve vlastním průzkumu mezi americkými zaměstnavateli se více než jedna třetina vyjádřila, že plánují navýšit využití podmíněné práce a pracujících na částečný úvazek v několika následujících letech. Lze také vypozorovat nárůst velkého množství nových zprostředkovatelů, kteří mají za úkol nabídnout či zprostředkovat vysoce kvalifikované, talentované pracující ke krátkodobým úkolům.“ A pokračovali dále s tím, že „pracovní pozice, které budou vytvořeny v budoucnosti, nebudou vypadat jako ty, které známe z minulosti.“240

Rozsah nestandardních typů pracovních poměrů se liší v závislosti na zemi. Např. Nizozemí vede v počtu zaměstnaných na částečný úvazek. Míra zaměstnanosti v nestandardních typech pracovních poměrů je vysoká i v severských zemích. Ve Velké Británii může být jedinec zaměstnaný v nestandardním typu pracovního poměru, tj. na částečný úvazek, jako samostatně výdělečně činný či se smlouvou na dobu určitou. Je tak označena přibližně jedna čtvrtina pracujících a bylo by jich ještě více, pokud by se započítaly také neplacené stáže a práce na smlouvu s neuvedeným úvazkem. „Dokonce i v zemích s orientací na rodiny či též tak zvaných konzervativních systémech pracovních vztahů jako je Rakousku, Belgie, Francie, Německo, Itálie, Španělsko a Portugalsko,“ narůstá podíl nestandardních typů pracovního poměru, tvrdí Schmid.241 Jeho studie ukázala, že míra zaměstnanosti v nestandardních typech pracovních poměrů mezi lety 1998 a 2008 vzrostla ve většině členských zemí EU (16 z 24, pro něž byla studie provedena) a pouze ve čtyřech (baltské státy a Rumunsko) došlo k poklesu. V Německu se projevil pokles standardního pracovního poměru mezi lety 1985 až 2005, a to ze 42 % na 37 % obyvatelstva v produktivním věku, ve stejném období se také zvýšila míra účasti pracovní síly z 68 na 76 %.242 Projevuje se zde také role pohlaví. V mnoha zemích EU jsou ženy častěji zaměstnávány na částečný úvazek. V roce 2011 byla podle zprávy Porovnání pracovních charakteristik v Evropě 2012 (Benchmarking Working Europe 2012) v devíti zemích minimálně každá třetí žena zaměstnána na částečný úvazek, přičemž podíl více než 40 % vykazovaly Velká Británie, Rakousko, Belgie, Německo a Nizozemí (76,4 %). Nizozemí je jedinou zemí, která má podstatnější účast mužů na částečném úvazku.“243 Evropská komise svou zprávu Zaměstnanost a sociální vývoj v Evropě 2013 (Employment and Social Developments in Europe 2013) uzavřela tvrzením, že práce na částečný úvazek je „jedním z hlavních faktorů vedoucích k nižší úrovni ekvivalentu plného pracovního úvazku u žen než u mužů.“244 U zaměstnaných na plný úvazek se rozvíjí způsob práce prostřednictvím rozmanitých aktivit. Čím dál častěji je zaměstnání rozděleno na různé činnosti. Lidé si udržují určité portfolio činností a zaměstnavatelům pak jednotlivě nabízejí „časové bloky“. V eurozóně (17 zemí) se počet lidí, kteří v Průzkumu pracovní síly (Labour Force Survey) nahlásili dvě zaměstnání, zvýšil z 3,7 milionu v roce 2000 na 5,1 milionu v roce 2013.245 V den, kdy jsem psal tyto řádky, vydaly noviny Guardian článek líčící profil případného parlamentního kandidáta, kterého popisovaly jako aktivního člověka – podpůrného asistenta u dobročinného spolku pro lidi s mentálními problémy, pečovatele o handicapovanou osobu, dobrovolníka u jiné dobročinné organizace a člena místní městské rady.246

Pomalu tedy začíná být zavádějící mluvit o tom, zda lidé mají či nemají zaměstnání. Práce jednoduše není činností typu ano–ne. Trh práce v 21. století je komplexnější a díky tomuto vlivu přemýšlíme o zaměstnání jako o cestě ven z chudoby a o plné zaměstnanosti jako o prostředku, který může přispět ke snížení nerovnosti.

Plná zaměstnanost a zaručená práce

Tyto změny na trhu práce mají bezprostřední důsledky pro stanovení cílů zaměstnanosti a pro snížení nezaměstnanosti. V USA má Rada federálního rezervního systému statutární mandát udělený Kongresem pro podporu „maximální zaměstnanosti“. Ovšem tento pojem vyžaduje novou interpretaci, a to kvůli lidem udržujícím si své portfolio aktivit, které nelze tak jednoduše označit za „zaměstnané“ či „nezaměstnané“. Andrea Brandolini a Eliana Vivianová soudí, že v evropském kontextu je třeba znovu zvážit cíl EU týkající se zaměstnanosti. Nestačí jednoduše přijmout způsob výpočtu podle počtu zaměstnaných ve smyslu jeden člověk, jedno zaměstnání. Namísto toho navrhují měření intenzity práce definované na základě počtu měsíců v zaměstnaneckém poměru a hodin odpracovaných za měsíc.247

Rovněž tak cíl snížení nezaměstnanosti se stal komplikovanější, než jaký byl v několika desetiletích bezprostředně po válce, kdy lidé v zemích OECD buď práci měli, nebo neměli. Zřetelně viditelné to je v průběhu ekonomické krize. Většina pohledů směřuje k údajům o nezaměstnanosti a k míře zaměstnanosti, nicméně mnoho nových pracovních míst bylo vytvořeno jako místa pro částečný úvazek. Jak se na toto nahlíží, závisí na skutečnosti, zda je částečný úvazek dobrovolný nebo ne. Jak vyplývá z článku Mezinárodní organizace práce „musí se striktně rozlišovat mezi dobrovolným a nedobrovolným zaměstnáním na částečný úvazek: čili zda lidé na základě dobrovolného uvážení zvolili práci na částečný úvazek nebo byli nuceni přijmout snížený počet hodin práce jednoduše proto, že nemohou najít práci na plný úvazek. Co se vynucené práce na částečný úvazek týče, jedná se o formu podhodnoceného zaměstnání.“248 Co se týče dobrovolné varianty, úroveň nezaměstnanosti je běžnými statistikami nadhodnocována, jelikož by měla být vyjadřována, stejně jako cílová úroveň nezaměstnanosti, v ekvivalentu plného pracovního úvazku. Naopak v případě lidí, kteří chtějí pracovat více, ovšem nemohou najít zaměstnání na plný úvazek, je míra nezaměstnanosti podhodnocována, protože nezahrnuje skrytou nezaměstnanost vyjádřenou lidmi, kteří by rádi pracovali více, než je jim umožněno. Důkazy prezentované Evropskou komisí ukazují, že v roce 2012 byla práce na částečný úvazek „nedobrovolná“ jen pro relativně malý podíl případů v Rakousku (10 %), Německu (17 %) a Dánsku (18 %), ovšem v průměru celé eurozóny se vyšplhala na 29 % a v Řecku, Itálii, Rumunsku a Španělsku překročila 50% hranici.249 K těmto lidem je třeba přidat i ty, kteří hledají placené zaměstnání, ale prozatím pracují na neplacených místech stážistů či v jiné formě neplaceného pracovního vztahu.

K plánování cíle plné zaměstnanosti je tedy nutné přistupovat diferenciovanějším způsobem s ohledem na měnící se povahu trhu práce. Ale musí to být také výslovně uvedeno. V současnosti jsou politické cíle vyhlašovány příliš obecně – v ostrém kontrastu k poměrně explicitním cílům přijímaným centrálními bankami ve více než 20 zemích s ohledem na inflaci. Pro případ inflace má Velká Británie naprosto přesný kvantitativní cíl. Pokud dojde k odchylce od cíle o více než jeden procentní bod, musí guvernér Bank of England v otevřeném dopise ministru financí vysvětlit důvody, kvůli nimž se inflace vychýlila z daného pásma, a navrhnout kroky vedoucí k napravení situace. Ovšem ani guvernér Bank of England ani ministr financí nenese žádnou podobnou zodpovědnost v případě vysoké nezaměstnanosti (předpokládejme, že v případě nízké nezaměstnanosti by nebyl potřeba žádný otevřený dopis).

Jedním z důvodu, proč neexistuje srovnatelný cíl pro nezaměstnanost, je existující nejasnost okolo samotného cíle. Skutečně se musíme ptát, proč americký Kongres usiluje o „maximální zaměstnanost“. Proč je lepší zvýšit počet čtyřiašedesátiletých pracujících, kteří budou pracovat jako prodavači nebo ostraha? Abychom se tím mohli podrobněji zabývat, je třeba odlišit skutečné a pomocné důvody této snahy o zvýšení zaměstnanosti. Pomocný důvod je ten, kterým začíná tato kapitola: zaměstnání je hlavní cestou, jak může jednotlivec a jeho rodina uniknout chudobě a jak se mohou společnosti vrátit k nižším úrovním nerovnosti. Později se dostaneme k tomu, nakolik je to pravda. Skutečné důvody jsou méně přímočaré. Proč by měly vlády usilovat o zvýšení míry zaměstnanosti nad tu, kterou určil trh? Pokud se čtyřiašedesátiletí Evropané rozhodnou, že by raději strávili čas péčí o svá vnoučata (nebo o své devadesátileté rodiče) spíše než v placeném zaměstnání, je třeba na to nahlížet jako na selhání? V terminologii ekonomiky blahobytu se může stát, že vláda bude stavět svá přání nad individuální preference. Použijeme-li koncept zavedený Richardem Musgravem, pak zaměstnání má povahu „obecně prospěšného statku“, jako např. vzdělání či zdraví, kdy mu vláda připisuje větší hodnotu než samotní občané.250 Nebo též jinak, dle logiky státu blahobytu, důvod pro intervenci může nastat, pokud trh selže. Nicméně nejzřetelnějším důkazem tržního selhání – tj. existence nerovnováhy mezi nabídkou a poptávkou – je, že existuje nedobrovolná nezaměstnanost a to naznačuje, že cílem by mělo být minimalizovat nedobrovolnou nezaměstnanost.

Z těchto důvodů se domnívám, že by měl být určen cíl pro trh práce, ani ne tak ve smyslu maximalizace zaměstnanosti jako spíše minimalizace nedobrovolné nezaměstnanosti, což by lépe odráželo nové charakteristiky trhu práce v 21. století. Lidé, kteří ztratili placené zaměstnání, které však bylo jen jedním z jejich částečných úvazků, by se měli považovat za částečně nezaměstnané. A cíl by měl být určen zcela konkrétně, nejen ve formě chabých závazků dosáhnout plné zaměstnanosti, aniž by byly uvedeny konkrétní referenční body. Jaký by tedy měl být cíl? Připouštím bez mučení, že schopnost vlády dosáhnout konkrétní úrovně nezaměstnanosti závisí na makroekonomických okolnostech a na tom, do jaké míry je dosahování tohoto cíle v souladu s ostatními cíli, jako např. s inflačním cílem již uvedeným na konkrétnímpříkladu Velké Británie. Předvídat výsledky takovéhoto cvičení na rovnováhu je nad rámec tohoto textu. Spíše se ptejme na rozsah ambicí. Jak vypadá protiváha na straně zaměstnanosti k 2% míře inflace? Jedním z možných referenčních bodů je úroveň nezaměstnanosti v několika desetiletích bezprostředně po válce (viz obr. 5.1). Vyjdeme-li z těchto údajů, pak by cílová nezaměstnanost ve výši 2 % nevypadala tak přehnaně ambiciózně. Určitě by to znamenalo posun. Zadáním anglického hesla „nezaměstnanost ve Velké Británii (UK unemployment)“ se člověk pomocí vyhledávače Google v době, kdy píši tyto řádky, dostane na stránky Trading Economics s grafem, kde svislá osa začíná na 5,5 %. Cíl ve výši 2 % by tedy byl mimo zobrazovanou oblast. Vlastně bychom se museli vrátit zpátky až do roku 1971, abychom dostali graf, který začíná na 2 %. Kdyby se více tlačilo na to stanovit cíl pro nezaměstnanost, toto téma by se jistě posunulo v pomyslném žebříčku zájmu výše. Kdyby se zveřejnily údaje o nezaměstnanosti, správná otázka by zněla, ne zda klesá či roste, ale jak odpovídá stanovenému cíli ve výši 2 %.

Zaručené zaměstnání

Bezpochyby se najdou čtenáři, kteří na návrh stanovit cílovou hodnotu pro nezaměstnanost namítnou, že mluvit o „pokroku v tomto bodě“ není nic víc než prázdná rétorika, právě tak ubohá jako ujišťovat lidi o možnosti úplné zaměstnanosti. Můj vlastní názor je, že přesně definované cíle jsou velmi důležité a že změna způsobu myšlení je jedním krokem na cestě k naplnění ambicí. Nicméně připouštím, že klíčovou otázkou je, jak se toho dá dosáhnout. Proto také zkombinuji stanovení explicitního cíle s druhým prvkem – návrhem, aby vláda fungovala jako zaměstnavatel posledního východiska z nouze.

Návrh č. 3: Vláda by měla přijmout explicitní cíle, aby zabránila nezaměstnanosti a aby ji snížila. Měla by tuto ambici podpořit tím, že nabídne zaručené veřejné zaměstnání za minimální mzdu pro všechny, kdo o ně stojí.

Veřejná pracovní místa tvoří část aktivních programů orientovaných na trh práce v řadě zemí. Ve Spojených státech mají dlouhou historii. Správa rozvoje práce (Works Progress Administration, WPA) představovala značnou část Nového údělu a v letech 1935 až 1943 financovala přibližně osm milionů pracovních míst. Velká část rozpočtu byla směřována do projektů veřejné infrastruktury, více než jedna třetina pak na výstavbu silnic a veřejných budov. Jako součást války s chudobou připravila americká administrativa v 60. letech Program veřejného zaměstnávání (Public Employment Program), o kterém se předpokládalo, že dokáže vytvořit 4,3 milionu pracovních míst.251 Program se ale neuskutečnil, úspěšnější svým rozsahem byly mnohem menší projekty, které se čím dál více orientovaly na znevýhodněné zaměstnance a které byly v roce 1973 zastřešeny všeobecným zákonem o zaměstnávání a přípravě na povolání. Za prezidenta Cartera byl Kongresem schválen všeobecný program veřejného zaměstnávání, a to v roce 1978 v Humphrey-Hawkinsově zákoně o plné zaměstnanosti a rovnovážném růstu, který udělil federálním vládám pravomoc vytvořit „zásobárnu veřejných pracovních míst.“ Avšak ani toto se neuskutečnilo a po zvolení prezidenta Reagana, který „neoblomně oponoval snahám o vytvoření dočasných pracovních míst,“ tato myšlenka rozsáhlého zaměstnávání ve veřejných službách zanikla.252

Americká historie ukazuje, že i když Reagan ukončil diskuzi o tomto tématu, myšlenka veřejného zaměstnávání ve formě zaručeného pracovního místa byla v této zemi přeci jen jednou brána vážně. Rovněž v Evropě bylo učiněno několik kroků tímto směrem. Jak píše Robert Haveman v 70. letech: „Holanďané vzali vážně mandát Spojených národů týkající se práva na práci vyjádřený v Deklaraci lidských práv“ a vytvořili Program sociálního zaměstnávání, který se v té době podílel na 1,5 % celkové zaměstnanosti.253 Dnes existují v řadě evropských zemí programy pro vytváření alespoň omezeného počtu veřejných pracovních míst (např. zaměstnání v chráněných dílnách). Obr. 5.2 ukazuje výdaje uvedené Eurostatem o takových programech jako procentní podíl hrubého domácího produktu v roce 2010 s rozsahem od jedné třetiny procenta v Belgii (což by odpovídalo přibližně 5,5 miliardám liber ve Velké Británii v roce 2014) přes jednu pětinu procenta ve Francii a 0,05 % v Německu (což by odpovídalo 0,75 miliardy liber ve Velké Británii) až po velmi malý počet např. v Itálii a ve Velké Británii. Německé výdaje jsou v poměru k národnímu důchodu téměř stejné jako náklady, které navrhoval americký ekonom Hyman Minsky v 80. letech s cílem zvládnout chronickou nezaměstnanost oživením Administrativy pracovního rozvoje Nového údělu.254 Nejrozsáhlejším programem veřejného zaměstnávání na světě bylo Národní venkovské garanční schéma pro zaměstnanost v Indii navržené Mahátma Gándhím, které zaručuje všem venkovským domácnostem možnost být 100 dní ročně zaměstnán ve veřejném sektoru. V současné době je program kritizován indickou vládou zvolenou v roce 2014 a možná bude upraven.

Obr. 5.2: Výdaje na tvorbu dočasných pracovních míst ve VB a v Evropě, 2010

Tento graf ukazuje výdaje na programy tvorby dočasných pracovních míst jako podíl na HDP v roce 2010 v jednotlivých zemích (údaje o Velké Británii jsou z roku 2008).

Výše zmíněný návrh by byl určen pro jednotlivce, kteří hledají zaměstnání a splňují kvalifikační požadavky (viz dále v textu). Pro takové by byla zaručena pracovní pozice na určitý minimální počet hodin týdně (řekněme 35 hodin) s platem na úrovni minimální mzdy v některém veřejném úřadu či ve schválené neziskové instituci. Ucházet se o takovéto zaručené veřejné zaměstnání by mohl každý dobrovolně, a pokud by neuspěl, nemělo by to žádný vliv na vyplácení dávek (v závislosti na existujících sociálních transferech nebo v rámci účastnického příjmu, který bude navržen v osmé kapitole). Některé klíčové prvky tohoto návrhu je třeba objasnit. Začněme např. s „pracovními místy“. Tím, že se soustředím právě na ně, se vystavuji kritice, že se nedokážu vyrovnat s měnící se povahou zaměstnání popsanou výše. Je to správná připomínka a předjímá problémy, se kterými se budu muset vyrovnat, až přijde řeč na souvislost se sociální ochranou. Měnící se povaha pracovních vztahů je skutečně jedním z důvodů, proč navrhuji radikální alternativu k existujícím formám sociální ochrany.

Prozatím se soustřeďme na samotnou záruku práce a na způsob, jak by fungovala v případě nárůstu nestandardního způsobu zaměstnávání a růstu počtu lidí s portfoliem aktivit. Pohlédneme-li na to ze strany pracujícího, pak skutečnost, že schéma je dobrovolné, znamená, že by daný člověk dle svých možností mohl přidat několik hodin věnovaných veřejnému zaměstnání do svého portfolia. Ze strany veřejného zaměstnavatele by zde však muselo existovat omezení celkového počtu hodin nabízených pracujícímu i omezení týkající se dostupnosti tohoto jedince. V případě pracujících, kteří jsou částečně nezaměstnaní, by byl celkový počet hodin určován s ohledem na jejich další stávající zaměstnání tak, aby např. jeden člověk, který pracuje 25 hodin týdně pro společnost XYZ, dostal dalších zaručených 10 hodin týdně ve veřejném zaměstnání. Aby bylo možné zajistit efektivní využití takovýchto pracujících, musí být jejich dostupnost stanovena předem. Práce u společnosti XYZ by nemohla být prací na smlouvu s neuvedeným úvazkem, bylo by pak totiž téměř nemožné, aby veřejný zaměstnavatel pokaždé upravoval hodinový úvazek nabízený takovýmto jedincům.255 Nezbytnou součástí schématu by byla smlouva mezi vládním úřadem spravujícím tuto agendu a jednotlivcem, nejen smlouva mezi veřejným zaměstnavatelem a jednotlivcem. V popisu k americkému Programu veřejného zaměstnávání (Public Employment Program, PEP), který měl být v 60. letech součástí programu válka s chudobou, se navrhovalo, aby „např. nemocniční ošetřovatel byl placen nemocnicí a nemusel ani nutně vědět, že je součástí PEP programu,“ což by ovšem nefungovalo v tomto navrhovaném schématu (protože by mohl mít jinou práci, která by vyžadovala více než 35 hodin jeho času).256 Udržovat v chodu takovéto schéma by s sebou přinášelo komplexnější administrativu, nicméně není snad jedním z nevyhnutelných důsledků našich komplikovaných životů, že jednoduché kategorie nestačí? A to samozřejmě zvyšuje provozní náklady sociálních institucí (jak bylo uvedeno v předchozí kapitole).

Dalším důležitým prvkem je definice pojmu „kvalifikační kritéria“ v dnešním světě mezinárodní pracovní mobility. Téma navozuje otázky vysoké politické citlivosti, a to nejen v rámci Evropské unie. Evropská unie jako celek by mohla nabídnout záruku všem občanům EU, ovšem pokud by to jeden stát chtěl zavést sám o sobě, musel by respektovat princip volného pohybu pracovní síly. Toto smluvní opatření umožňuje lidem, „aby přechodně přebývali v jednom členském státě s cílem pracovat v zaměstnání, které je v souladu s vládními nařízeními platnými pro zaměstnávání státních příslušníků daného státu.“ Zaručené zaměstnání by ve Velké Británii mohla být zpočátku určena dlouhodobě nezaměstnaným: jednotlivci registrovaní na úřadu práce ve Velké Británii po dobu 12 měsíců a více, kteří mohou pracovat na plný či částečný úvazek a kteří byli již dříve zaměstnaní ve Velké Británii a platili tam sociální pojištění (National Insurance Contribution) po dobu minimálně 12 měsíců. Tyto podmínky by platily jak pro britské státní příslušníky, tak i občany jiných členských států EU. V dalším kroku by se schéma mohlo rozšířit a pokrýt i ty, kteří jsou nezaměstnaní méně než 12 měsíců, ovšem předtím již byli ve Velké Británii zaměstnaní. I v tomto případě by bylo rozhodující, zda přispívali na sociální pojištění. Tímto způsobem by se zajistilo, že zaručená práce je poskytována jen těm, kteří jsou skutečně pracovní silou pro Velkou Británii. Nikde zde specificky nezmiňuji mladé lidi, ale návrh, který popisuji, by mohl představovat doplněk k programu EU Záruka pro mládež (Youth Guarantee), který má za cíl podpořit mladé lidi v jejich snaze získat zaměstnání – každý do věku 25 let by měl získat pracovní nabídku, nabídku vstoupit do učení, do přípravy na zaměstnání či by měl pokračovat ve vzdělávání.257

Kritika návrhu, aby vláda jednala jako zaměstnavatel posledního východiska z nouze, se samozřejmě obává, aby vláda nekonkurovala soukromému sektoru a nevytěsňovala pracovní místa poskytovaná v rámci tohoto sektoru. Důvody k obavám bezpochyby existují. David Ellwood a Elisabeth Weltyová sestavili přehled amerických zkušeností s tímto tématem a jejich závěr zní, že „pokud se zaměstnávání ve veřejném sektoru neprovádí správně, může způsobovat plýtvání, neefektivitu, vytlačování a kontraproduktivitu“. Nicméně vzápětí pokračují v tom smyslu, že „pokud se při takovémto zaměstnávání postupuje pečlivě, zdá se, že se takto dá zvýšit zaměstnanost, udržet míra vytlačování okolo 25 % a vyprodukovat opravdu hodnotný výsledek“.258 Navíc bychom si měli uvědomit, že někdy je vytěsnění žádoucí. Jestliže lidé mají možnost volby být zaměstnáni díky programu ve veřejném sektoru, pak opouštějí nejistá pracovní místa nabízená soukromým sektorem, např. lidé pracující na smlouvy s neuvedeným pracovním úvazkem, případně to donutí zaměstnavatele změnit takovéto smlouvy na regulérní zaměstnání, což je pozitivní výsledek.

Jaká zaměstnání lze nabídnout v rámci tohoto schématu zaručeného zaměstnání? A byla by tato zaměstnání produktivní? Odpověď vyplývá částečně z diskuze uvedené v předchozí kapitole týkající se hodnoty přidělené veřejným službám. V řadě zemí snížily škrty ve veřejných rozpočtech dostupnost veřejných služeb a k jejich náhradě soukromými službami došlo jen částečně. Existuje zde tedy prostor pro zaměstnání lidí v oblastech, kde došlo k jejich omezení: péče o dítě, předškolní vzdělávání, školství, služby pro mládež, zdravotnictví, péče o důchodce, rozvoz jídla, služby knihoven a podpůrné ochranné služby. Nicméně na tvorbu zaručených pracovních míst nenahlížím jako na nouzový program; nemá to být návrat ke Správě rozvoje práce (Works Progress Administration). Spíše než jednoduché a rychlé našití záplaty si představuji postupné, pečlivé rozvíjení smysluplného programu poskytování zaměstnání. Ze stejného důvodu by se nemělo hodnocení programu zakládat pouze na skutečnosti, nakolik účastníci tohoto programu posléze uspějí na trhu práce. Průzkum z roku 2000 provedený americkým ministerstvem práce zjistil, že „se prvotní úsilí vyřešit problém s dlouhodobou nezaměstnaností pomocí programů zaměstnávání ve veřejném sektoru ukázalo z velké části jako neúspěšné. Účastníci nezískali téměř žádné dovednosti použitelné na trhu práce a jen v několika případech získali zaměstnání v soukromém sektoru.“259 Ovšem právě ta druhá věta vystihuje perspektivu, kterou hodnotitelé zvolili pro posouzení úspěšnosti programů. Ptali se, do jaké míry se programy osvědčily jako stupínek při přestupu do budoucího zaměstnání. Samozřejmě, že i to je důležité, ale v našem případě se zaměřujeme na současný dopad na pracujícího, čili v době, kdy je součástí programu. Soustředění se na „dovednosti uplatnitelné na trhu práce“ zužuje pohled na to, co je cílem. Klíčovým prvkem záruky práce je, že její zavedení by změnilo vztah jednotlivce k ekonomice. Program má svou vnitřní hodnotu, je jasným signálem, že se člověk začlení. Jak píše Lane Kenworthy: „Politika, která zaručí práci všem, kteří ji chtějí, ale nemohou ji najít, poskytuje ujištění o hodnotě práce.“260 Tento návrh říká, že „nikdo není příliš malý, aby nemohl někdy zklamat.“

Ale snížila by záruka práce nerovnost? A především, přispělo by snížení nezaměstnanosti podstatnější měrou k potírání chudoby? Krátce řečeno, ano a ne, jak trefně shrnulo prohlášení Evropské komise: „Získáním zaměstnání má nepracující dospělý šanci jedna ku dvěma, že se vymaní ze spárů chudoby.“261 Toto tvrzení vychází z údajů uvedených na obr. 5.3. Graf ukazuje podíl osob z každého ze států Evropské unie, kteří byli zaměstnáni mezi lety 2008 a 2009 a kteří díky tomu překročili hranici chudoby. V některých zemích jako je Švédsko, Portugalsko a v baltských republikách byla míra překonání chudoby 60 % a více, ovšem v dalších zemích jako je Španělsko, Řecko, Rumunsko a Bulharsko se tato míra pohybovala pod 40 %.

Obr. 5.3: Procento překonání chudoby při zaměstnání v členských zemích EU, 2008–2009

Tento graf ukazuje, jaká změna se udála s nezaměstnanými lidmi mezi 18 a 59 lety, kterým se v letech 2008 až 2009 podařilo získat zaměstnání. Sloupce ukazují procentní podíl lidí, kteří získali zaměstnání a díky tomu unikli chudobě. Téměř polovina lidí (průměr EU), kteří získali zaměstnání, hranici chudoby nepřekonala.

Aby došlo k překročení hranice chudoby, musí být platové ohodnocení práce takové, aby posunulo domácnost nad hranici chudoby. Chudoba, navzdory tomu, že je alespoň jeden člen v zaměstnání, je stále vážným problémem; podle Ive Marxe a Gerlinde Verbistové, „je čtvrtina až třetina Evropanů v produktivním věku, kteří žijí v chudobě, ve skutečnosti zaměstnaných“.262 V konečném důsledku tedy neexistuje jednoduchý vztah mezi národní mírou zaměstnanosti a výskytem chudoby. Slovy zprávy OECD „přispívá skutečnost, že mnoho ‚chudých lidí‘ má práci alespoň po určitou část roku k vysvětlení slabé korelace mezi zeměmi, co se týče vztahu mezi relativní chudobou [a] mírou zaměstnanosti“.263

Je tedy třeba něco udělat s platovým ohodnocením.

Etické platové politiky

Znamená výše popsaný problém vměšovat se do tržního určování platů? Ano. Již dříve jsem psal o tom, že síly nabídky a poptávky jsou důležité, ale ty pouze určují, kolik je možné zaplatit za určitý kus práce. A není pravda, že jsme všichni placeni přesně podle toho, jaký mezní produkt jsme vyprodukovali, ani to, že nedostaneme nic víc a nic míň. Do značné míry je v současné době výsledek trhu důsledkem vyjednávacích sil různých účastníků. Jestliže někdo akceptuje práci s nevyjádřeným úvazkem a bez jistoty, že dostane zaplaceno, je tomu tak, protože nemá náležitou moc na trhu práce. Jak jsem již dříve uvedl, je třeba podniknout patřičné kroky k zajištění spravedlivější rovnováhy mezi stranami při vyjednávání, podpořit vyrovnávací sílu spotřebitelů a pracujících. A myslím si, že bychom měli zajít ještě dále. Můžeme se posunout dále a snížit nerovnost, jen když přesvědčíme širokou veřejnost o potřebě určení výdělků. Potřebujeme národní politiku týkající se platového ohodnocení, politiku, která chápe, že hranice v globalizovaném hospodářství stanovuje nabídka a poptávka, ale nedovolí, aby byly příjmy určovány pouhými tržními silami.

Co to znamená? Dobrým výchozím bodem může být často zmiňovaný údaj o podílu, který si z celkového růstu reálného příjmu v posledních letech zajistilo horní 1 %. V případě „národní diskuze“, která zahrnuje všechny zájmové skupiny a která by se v ideálním případě měla vést na Sociální a ekonomické radě, by výchozím bodem měl být jiný údaj a to celkový růst příjmů. Při plánování uskutečnitelných kroků musíme vycházet z potenciálního budoucího růstu. Když se v minulosti jednalo o politice příjmů, potenciální budoucí růst byl považován za shodný s očekávaným růstem produktivity. Dnes nemůžeme z důvodů, jako jsou poptávka vznikající na základě stárnutí populace a klimatické změny, očekávat, že důchody domácností porostou tak rychle jako celkový výstup. Hovoříme zde o možnostech spravedlivé distribuce růstu, a to činí všechny tyto jevy ještě naléhavější. K podnícení diskuze předkládám další návrh:

Návrh č. 4: Měla by existovat národní platová politika obsahující dva prvky: zákonnou minimální složku stanovenou v závislosti na životním minimu, a kodex pro platové ohodnocení nad minimem vycházející z „národní diskuze“, která zahrnuje i Sociální a  ekonomickou radu.

Minimální mzda

Prvním prvkem platové politiky je zákonná minimální mzda, kterou již uzákonila většina zemí OECD. Myšlenka minimální mzdy má dlouhou historii; v roce 1906 prohlásil Winston Churchill v Dolní sněmovně, že „je národním zlem, aby kterákoliv třída poddaných jejího Veličenstva britské královny dostávala za své nejvyšší možné úsilí méně, než potřebují k vyžití... tam, kde existuje práce v nelidských podmínkách, není žádná organizace, neexistuje parita vyjednávání, činnost dobrých zaměstnavatelů je podkopávána těmi špatnými... tam, kde tyto podmínky převažují, není možnost rozvoje, jsou to podmínky pouze pro postupující degeneraci.“264

Klíčová otázka ovšem zní, na jakou úroveň nastavit minimální mzdu. Tím je nadnesen zásadní problém, který bude řešen v kontextu Velké Británie a který je nicméně nepochybně platný i pro další země, jako např. Německo, kde byla zákonná minimální mzda poprvé schválena v červenci 2014. Jak je zřejmé z obr. 5.4, britská národní minimální mzda jako procentní podíl výdělků mediánu se podle srovnání publikovaného ve Zprávě Mezinárodní organizace práce o globálních mzdách z roku 2012/2013 pohybuje přibližně uprostřed pole zemí OECD. Vezmeme-li v úvahu různé úrovně, měli bychom si uvědomit, že dokonce i ta nejvyšší – která se týká Francie – je pod hranicí nízkých platů dvou třetin výdělků mediánu, která byla použita v publikacích OECD a dalších organizací.265

Obr. 5.4: Minimální mzdy v zemích OECD, 2010

Tento graf zobrazuje minimální mzdy v každé zemi jako procentní podíl výdělků mediánu dané země při plném úvazku v roce 2010. Údaje zahrnují proplacení dovolené v Nizozemí a 13. a 14. měsíční plat v Portugalsku a Španělsku.

Na jakou úroveň tedy nastavit minimální mzdu? Národní minimální mzda (NMM) ve Velké Británii se určuje v závislosti na odborném stanovisku Komise pro nízké mzdy, jejíž zprávy se od zavedení zákonného minima v dubnu 1999 velmi zasloužily o jednodušší přijetí širokými vrstvami a o politickou podporu. Nicméně když čtete ony zprávy, zasáhne vás skutečnost, kolik pozornosti komise věnovala trhu práce spíše než důsledkům na distribuci příjmů. Jako klíčové měřítko používá poměr hodinové sazby národní minimální mzdy vůči hodinovým výdělkům mediánu. Zaměření na trh práce je samozřejmě lehce pochopitelné v tom smyslu, že jedním z důležitých bodů minimální mzdy je její vliv na zaměstnanost. K tomu se vrátím v deváté kapitole. To ovšem podtrhuje skutečnost, že z pohledu příjmově distribuční perspektivy je relevantní proměnou ne hodinový výdělek, ale výdělek týdenní či měsíční neboli výdělky, které závisí na odpracovaných hodinách.

Dopad na životní úroveň rodiny závisí na poměrech domácnosti a na fungování systému daní a dávek. Tyto faktory jsou zdůrazňovány nezávislou Komisí pro určení životního minima (Living Wage Commission), které předsedá arcibiskup John Sentamu. Ve výsledku se životní minimum vypočítává na základě údajů o dopadech jednotlivých výdělků na úroveň disponibilního důchodu domácnosti, za předpokladu konkrétního počtu hodin. Jak bylo vidět v Průvodci důchodem domácností, jedná se o poměrně komplexní proces, jelikož je třeba započítat výdělky rodinných příslušníků, další zdroje příjmů i vliv systému daní a dávek. Nicméně pouze tak, že se prověří celý proces, je možné zjistit, jaký životní standard vyplývá z dané hodinové mzdy. Jinak řečeno, obrátíme-li celý proces, je možné zjistit, jaká by měla být cílová hodnota NMM.

Za definicí britského životního minima stojí výzkum Centra pro výzkumy v sociální politice (Centre for Research in Social Policy) Univerzity Loughborough, které spolu s Výzkumným oddělením sociální politiky (Social Policy Research Unit) Univerzity v Yorku na základě detailních výpočtů odvozených ze „sociálního konsenzu o tom, co lidé potřebují, aby vyžili,“266 určilo výši minimálního příjmu. Přes výši minimálního příjmu se zprůměrováním různých typů rodiny dostaneme k potřebné hodinové mzdě (nazývané referenční sazba). A tady nastává další zvrat v příběhu: nezávislá Komise pro určení životního minima stanoví „strop“, „tak, aby tato sazba nenarůstala nerealistickým tempem, se kterým by zaměstnavatelé nedokázali udržet krok“.267 Konečný výsledek představuje doporučenou minimální mzdu (týkající se oblastí vyjma Londýna), která je o cca 20 % vyšší než skutečná národní minimální mzda ve Velké Británii, ovšem současně také přibližně o 20 % nižší než údaj, který byl vypočten „bez použití stropu“. Je třeba si povšimnout, že kdyby se nestanovila hranice v podobě stropu, pak by minimální mzda ve Velké Británii dosáhla 66 % mediánu, v souladu s prahem nízké mzdy platným v OECD zemích.

Představuje tedy tento proces základ k nastavení cíle minimální mzdy – ať už ve Velké Británii či kdekoliv jinde? Stačí znát výši minimálního příjmu k tomu, aby bylo možné definovat výši nízké mzdy? Pochyby jsou rozhodně na místě. Podíváme-li se na mzdové požadavky odvozené z výše minimálního příjmu, zjistíme, že skutečná výše se pohybuje v závislosti na typu rodiny od 67 % referenční sazby pro bezdětné páry (pro tento typ rodiny je částka pod NMM) až po více než dvojnásobek, pokud rodinu tvoří jeden rodič vychovávající tři či více dětí (ten by musel vydělávat o dost více než medián). Ba co víc, mzdové požadavky závisí na dalších prvcích, které vstupují do procesu stanovení disponibilního příjmu domácnosti, zvláště pak to jsou kapitálové příjmy a sociální transfery. Minimální mzda nám tedy sama o sobě nevytrhne onen pověstný trh z paty.

Kam se tím dostáváme? Ve Velké Británii existuje zřejmý tlak na zvýšení minimální mzdy jakožto podílu mediánu výdělků. Komise pro nízké platy ve své zprávě z roku 2014 odkazuje na „počátek nové fáze – většího nárůstu než v minulých letech“.268 Kampaň za životní minimum zaznamenala značný úspěch, co se týče dobrovolné účasti zaměstnavatelů, a proto by národní minimální mzda měla být zvýšena na tuto úroveň. Zda bychom měli jít dále a posunout se na vyšší úroveň, která představuje úroveň vypočtenou „bez použití stropu“, je možné posuzovat jen jako součást celkové politiky příjmů, což zahrnuje rovněž kapitálové příjmy a sociální transfery.

Mzdový a zaměstnanecký kodex

Britská národní minimální mzda je zákonná, vynutitelná zákonem; životní minimum je dobrovolné a zaměstnavatelé, kteří souhlasí s placením této mzdy, jsou akreditováni charitativní organizací Nadace pro životní minimum. Zapojuje se stále víc britských zaměstnavatelů – jedním z významných účastníků je i fotbalový klub Chelsea. Zvažme tedy, nakolik je možné rozšířit dobrovolný kodex i na mzdy nad životním minimem. Jak jsem již několikrát zdůraznil, problémy sociální spravedlnosti se týkají distribuce jako celku, počínaje spodními vrstvami, konče vrstvami horními.

Velká část dnešního zájmu o mzdový kodex vychází ze značného nárůstu platů na vrcholu distribučního žebříčku, ke kterému došlo v posledních letech v mnoha zemích. Ve Velké Británii byly výdělky horních 10 % o dvě třetiny vyšší než medián; dnes je to dvojnásobek. Horní 1 % tehdy vydělávalo třikrát více než medián, ale dnes je to už pětkrát více.269 Značné rozšiřování mzdové propasti vede k tlaku na nastolení mzdových omezení. Ve Švýcarsku se v roce 2013 konalo veřejné referendum o otázce, zda by plat manažerů měl být omezen na maximálně dvanáctinásobek nejnižšího platu ve společnosti. Návrh sice neprošel, ale pro hlasovalo 35 % švýcarských voličů. Ve Velké Británii vedlo nezávislé Centrum pro vyšší platy kampaň za maximální mzdový poměr, který „by oficiálně uznal důležitý princip, že by se na úspěchu společnosti měli podílet všichni pracující a že se propast mezi těmi, kteří jsou zcela nahoře a zcela dole, a těmi uprostřed, nemůže stále jen rozšiřovat“.270 Podobná mzdová politika např. platí ve společnosti John Lewis vlastněné zaměstnanci, kde ani manažer s nejvyšším platem nesmí dostávat plat převyšující průměrný plat více než 75krát, i když jak velikost násobku (75), tak i poměřování s průměrným platem jsou poněkud odlišné než ve švýcarském návrhu. Další společnosti následují příklad této společnosti, ovšem s jinými poměry. Např. banka TSB zavedla mzdovou politiku 65násobku. Do očí bijící kontrast ve smyslu násobků mzdy představuje fairtradová organizace Traidcraft, která „nepředpokládá, že by nejlépe placený zaměstnanec bral více než šestkrát vyšší plat, než je plat za ekvivalent plného úvazku nejhůře placeného zaměstnance společnosti“.271 Pokud by se výše platu nejhůře placeného zaměstnance rovnala minimální mzdě, pak by maximální příjem ve společnosti byl 80.000 liber (necelé 3.000.000 Kč) ročně. Jak ukazuje tento příklad, zavedení mzdové hranice může odrážet etický postoj společnosti. Ve Španělsku působící Mondragonská družstevní kooperace omezila platy manažerů na maximálně 6,5násobek mzdy nejhůře placeného zaměstnance kooperace.

Zavedení mzdové hranice v rámci jedné společnosti či organizace přináší řadu problémů. To vedlo britskou vládní komisi pracující na Přehledu spravedlivé platové politiky ve veřejném sektoru vedenou Willem Huttonem k závěru, že zavedení omezujícího násobku v mzdové politice veřejného sektoru, kdy by žádný z manažerů nemohl vydělávat více než dvacetinásobek toho co nejhůře placený člověk dané organizace, by nebylo „užitečným jádrem spravedlivého mzdového systému ve veřejném sektoru“.272 Takovýto násobek by v roce 2011 omezil příjem nejvyšších úředníků na přibližně 225.000 liber ročně (čili necelých 8.400.000 Kč), což nezní jako příliš velké omezení. Nakonec komise v tomto přehledu nepodpořila mzdové hranice, i když se vyjádřila pozitivně o zveřejňování násobků mzdy. Mezi problémy, na které průzkum narazil, byly rozdíly mezi jednotlivými veřejnými orgány v závislosti na povaze jejich pracovní síly. Dalším problémem byla motivace, která by mohla vést management k odstranění zaměstnanců s nižšími mzdami z výplatní listiny (např. pomocí outsourcingu). Druhou námitku by bylo možné překonat zakotvením spodního limitu na výši minimální mzdy. Přineslo by to výhodu vyšší transparentnosti, ačkoliv současně by vedlejším účinkem bylo několikanásobné zlepšení minimální mzdy a znamenalo by to navýšení maximálních povolených nejvyšších platů.

Zavedení mzdové hranice pouze ve veřejném sektoru by znamenalo, že být zaměstnán ve vrcholných funkcích ve veřejné správě by se stalo v relativním měřítku méně finančně hodnotné. To vyvolává otázku, jak dalece by kromě přátelského přemlouvání mohl také soukromý sektor být přinucen zastávat mzdový kodex obsahující mzdové hranice. Nabízejí se hned tři široké cesty. První je využít tržní sílu státu, kterou má jako nákupčí zboží a služeb. Předpokladem pro možnost být vybrán jako dodavatel zboží a služeb pro veřejné orgány by mohlo být zavedení mzdového kodexu. Druhou cestou je zakotvit povinné zveřejňování údajů tak, aby mzdové násobky byly zřetelně viditelné a přístupné veřejnosti. Třetí cestou je korporátní řízení. Existence státem propagovaného mzdového kodexu by posílila ty, kteří působí v mzdových komisích a obávají se závratných platů manažerů. Některé úvahy, včetně návrhu Centra pro vyšší platy, by šly ještě dále a navrhly by nový zákon o společnostech, který by od ředitelů společnosti požadoval, aby věnovali „stejnou péči zájmům všech zájmových skupin – včetně zaměstnanců, zákazníků, partnerů, dodavatelů a širší společnosti, i akcionářů.“273 Takovýto posun by znamenal další krok k posílení protikladné síly, o které se mluví v minulé kapitole.

Principy mzdového kodexu by měly řídit rozptyl platů mezi horní a dolní částí žebříčku, ovšem kodex by měl také řešit to, aby lidé byli placeni stejně za práci odpovídající stejné hodnotě. Toto téma se stává čím dál aktuálnější, protože platy se staly mnohem více individuální záležitostí, což vedlo k většímu demografickému rozrůznění společností i pracovišť. Společnost může být zaměstnavatelem nabízejícím rovné příležitosti při náboru zaměstnanců, ovšem jak se to projeví v následném odměňování zaměstnanců? Úvahy o spravedlnosti stávající mzdové politiky by měly prověřit problematické oblasti jako mzdová distribuce podle pohlaví, etnika či věku. Proč je např. ve Velké Británii jen jeden ze šesti příjmů horního 1 % vyplácen ženě? Proč se přestaly mzdové nůžky mezi pohlavími zavírat? V roce 1970 představovaly výdělky žen horního decilu přibližně 57 % výdělků mužů na podobné pozici v mužském žebříčku distribuce. Podíl se podstatně zvýšil v 70. letech a zvláště pak poté, co zákon o rovných mzdách vstoupil v platnost. Podíl se i nadále zvyšoval až do počátku 90. let, ovšem pak se zlepšování zastavilo. A v posledních dvaceti letech se opravdu nedá mluvit o výhře.274 Hodně se mluvilo o „ženách ve správních radách“ a v EU o „zohledňování rovného postavení žen a mužů“, ale pokrok ve smyslu zavírání mzdových nůžek na horním konci žebříčku jde šnečím tempem.

Národní diskuze

Navrhuji-li dobrovolný mzdový kodex, schválně nedoporučuji návrat k zákonné intervenci při stanovování relativity platových podmínek, jako tomu bylo u určitých příjmových politik v 60. a 70. letech (jako např. kontroly mezd a cen zavedené prezidentem Nixonem v roce 1971 nebo cenové a příjmové politiky ve Velké Británii). Je těžké dosáhnout dobrovolné dohody, ovšem jakmile k ní dojde, je navzdory změnám ve vládě pravděpodobnější, že ji budou lidé dodržovat spíše než jakékoliv zákonné kontrolní mechanismy. Je skutečně málo pravděpodobné, že dojde k pokroku, pokud neexistuje široká podpora veřejnosti.

Co je dle mého názoru opravdu potřeba, je „národní diskuze“ o distribuci příjmů s ohledem na širší otázku distribuce zisků z rostoucí ekonomiky a o míře pokulhávání těch, co jsou uprostřed a na dolních stupních žebříčku, za těmi na vrcholu. Taková diskuze by měla zahrnovat etický přístup k platové politice, jak bylo uvedeno v této kapitole, ale také určení úrovně dávek a kapitálových příjmů, které jsou předmětem kapitoly, jež následuje. To vše si činí nárok na národní příjem. V současnosti se nad těmito různými typy příjmů vedou diskuze v různých fórech, přestože by měly tvořit část té samé diskuze. V krátkosti, při prvním jednání Sociální a ekonomické rady by měla být k dispozici analýza výhledu pro růst příjmů a toho, jak jej lze spravedlivě sdílet.

Kapitola 6
Sdílení kapitálu

V ekonomické analýze příčin nerovnosti jsem zdůraznil roli kapitálového příjmu a potřebu znovu promyslet rovnováhu vlastnictví. Tehdy jsem předpokládal, a to platí i nyní, že hospodářství je organizováno jako forma tržního kapitalismu, větší část ekonomických aktivit vykonává soukromý sektor, který zaměstnává pracující a prodává své zboží a služby na volném trhu. Také jsem obhajoval názor, že s ohledem na roli kapitálu je nezbytné rozlišovat vlastnictví majetku a kontrolu nad ekonomickým rozhodováním, kterou umožňuje kapitál. Člověk přispívající do příspěvkově definovaného penzijního fondu, je nepřímo příjemcem dividend vyplácených z akcií společnosti ABC, které tento fond vlastní, ovšem nemůže mluvit do rozhodování společnosti ABC. Nemůže ani nahradit management, ani volit pro či proti převzetí společnosti. Důležité je jak samotné vlastnictví, tak i kontrola.

Diskuze o majetku se často točí okolo velkého jmění lidí na vrcholu žebříčku, ovšem redistribuce majetku se týká stejně tak podporování úspor drobných střadatelů na dolním konci jako restriktivních opatřeních vůči výstřednostem nejbohatších. Historicky se pokles podílu horního 1 % nebohatších na celkovém osobním majetku v zemích OECD objevil nejen kvůli rozmachu „oblíbených“ typů vlastnictví, a zejména, ovšem ne pouze, vlastnictví objektů k bydlení. To je možné vysledovat na případu Velké Británie v obr. 6.1A, který ukazuje hodnotu reálného majetku upravenou dle spotřebitelských cen v roce 2000, a to pro 1 % nejbohatších a 99 % chudších v letech 1923 až 2000. Reálná hodnota bohatství 1 % nejbohatších se v meziválečném období zvýšila, ale po druhé světové válce zase spadla na hodnotu roku 1923. (Je třeba si ovšem uvědomit, že ne nutně se v 1 % nejbohatších vyskytovali stále titíž lidé nebo jejich potomci.) Jejich podíl byl však velmi silně ovlivněn rychlejším růstem reálné hodnoty majetku chudších 99 % mezi lety 1923 až 1937 a skutečností, že tyto oblíbené typy vlastnictví majetku utrpěly mnohem menší ztrátu po druhé světové válce.

Obr. 6.1A: Majetek 1 % nejbohatších a 99 % chudších vyjádřený reálnou hodnotou, VB, 1923–2000

Tento graf ukazuje změny celkového osobního majetku (včetně nemovitostí) 1 % nejbohatších a 99 % chudších ve VB v letech 1923 až 2000. Hodnoty majetku jsou upraveny na ceny roku 2000; pro bližší informace viz zdroje k obrázku.

Navíc reálná hodnota majetku 1 % nejbohatších v několika desetiletích bezprostředně po druhé světové válce i nadále klesala, zatímco hodnota majetku 99 % chudších podstatně narůstala. Druhá skutečnost je velmi důležitá. Pokud by reálná hodnota majetku 99 % chudších zůstala na úrovni roku 1950, pak by podíl 1 % nejbohatších spadl pouze o 5 procentních bodů, zatímco ve skutečnosti šlo o 12,5 procentních bodů. V průběhu druhé poloviny 20. století se majetek 99 % chudších celkově zvýšil čtyřnásobně: z přibližně 600 miliard liber v roce 1950 na 2.400 miliard liber do roku 2000. Při zkoumání těchto čísel si musíme uvědomit, že neobsahují hodnotu soukromých či státních důchodů, které se také za zmíněné období 50 let značně zvýšily.

Obr. 6.1B: Majetek 1 % nejbohatších a 99 % chudších v poměru k národnímu důchodu, VB, 1923–2000

Tento graf ukazuje celkový osobní majetek ve vztahu k národnímu růstu, jelikož zobrazuje majetek jako podíl národního důchodu. Např. v roce 1923 představoval majetek 1 % nejbohatších více než dvojnásobek (2,1) národního příjmu; v roce 1975 se majetek 1 % nejbohatších pohyboval okolo poloviny (0,5) národního důchodu.

Absolutní hodnotu majetku zobrazuje jiným způsobem obr. 6.1B, kde je majetek obou skupin vyjádřen jako poměr k národnímu důchodu.

Tímto způsobem se měří schopnost reálného majetku udržet krok s růstem ekonomiky. Růst nastává, protože roste velikost populace; skupina 1 % nejbohatších tedy obsahuje více lidí. Dochází k tomu, protože důchod na osobu roste jako následek akumulace kapitálu a technického pokroku. V meziválečném období stačil růst reálné hodnoty majetku horního 1 % udržovat stejný poměr k národnímu důchodu, ale v období od roku 1937 do roku 1975 se tento poměr radikálně snížil z dvojnásobku na polovinu národního důchodu. Poměr chudších 99 % také klesl, ovšem méně. Od roku 1975 pak poměry opět rostou tak, že se poměr 1 % nejbohatších navýšil z poloviny národního důchodu na úroveň jednoho celého a poměr 99 % chudších z 2,25 na 3,25násobek národního důchodu.

V následující kapitole se podíváme na zdanění skupiny horního 1 % a výše. Hlavní pozornost bude věnována prvotnímu přerozdělování majetku.

Mechanismy akumulace majetku

Thomas Piketty ve svém díle Kapitál v 21. století určil klíčový mechanismus ovládající distribuci majetku jako rozdíl mezi mírou návratnosti kapitálu (označenou jako r) a tempem růstu ekonomiky (označené jako g). Jeho kniha měla takový dopad, že se tyto symboly staly veřejně známé: existují dokonce trika s nápisem r > g. Je-li míra návratnosti vysoká v poměru k tempu růstu, pak může majetek růst rychleji než národní důchod, a to díky akumulaci. Nebo také jinak řečeno, úspory z kapitálového příjmu nemusí být tak vysoké, aby udržely krok s národním důchodem. Co se stane s distribucí majetku, závisí na r a g na úrovni jedince. Za okamžik se budeme věnovat r, ovšem začněme s proměnnou g.

U jednotlivců je pro udržení stejného životního standardu majetku v průběhu celého života podstatná otázka růstu celkových příjmů, nicméně pokud na tento proces pohlédneme z dlouhodobého hlediska a vezmeme v úvahu různé generace, pak také závisí na tom, jak je majetek rozdělen a mezi kolik dalších osob se dělí při přelomu z jedné generace na druhou. Pro účely této knihy předpokládám, že je majetek předáván z generace na generaci, pouze v rámci rodiny nebo přes generaci vnukům. Také nepřihlížím k majetku získanému sňatkem. Pokud se v rodině uplatňuje princip primogenitury, přechází majetek pokaždé na jediného člena další generace (typicky na nejstaršího syna) a nedochází pak k žádným změnám v celkové sumě majetku, nedochází k narušení celkového majetku. Za předpokladu, že celková populace roste (jeden ze zdrojů růstu národního důchodu), nedostanou další děti v řadě nic. Ve skutečnosti bohatí dědicové představují menší procentní podíl nové, rozsáhlejší, rostoucí populace, což ještě zvyšuje pocit koncentrace. Tak to vypadá, když se striktně dodržuje princip primogenitury. Nicméně ani v Anglii v 18. století nebyl tento princip primogenitury vždy dodržován, mladší synové se také podíleli na dědictví. V knize Jane Austenové Mansfieldské panství se Edmund Bertram, druhý syn bohatého Sira Thomase Bertrama, nemohl stát farářem místní farnosti, protože jeho rozmařilý a zadlužený bratr způsobil jeho rodině takovou hanbu, že se to neslučovalo s Edmundovým vysvěcením; jinak Edmund mohl doufat, že si bude užívat příjemný start do nového života. Mimo Anglii a Wales existuje mnoho zemí, které neumožňují stejnou míru svobody při určování závěti. Podle skotského právního systému nemůže zůstavitel závěti svévolně a neomezeně rozdělit svůj nemovitý majetek. Ve Francii existují „nepřevoditelné části“ majetku, které jsou určeny určitým specifickým třídám dědiců. Částka, na kterou platí omezení, závisí na okolnostech rodiny: např. u rodiny s jedním dítětem by se jednalo o polovinu nemovitostí; se dvěma dětmi o dvě třetiny; a se třemi či více dětmi o tři čtvrtiny. Ve Francii a mnoha dalších zemích prostě není možné, aby zůstavitel přenechal v závěti veškerý majetek psímu útulku.

V případech, kdy je celkový nemovitý majetek dělen mezi děti následující generace, závisí zděděná částka na velikosti rodiny (jedná se o individuální úroveň dimenze růstu, faktor g). Skutečně i tam, kde jsou rodiny stejně velké, má rozdělení za následek omezení vlastníků velkého bohatství, k čemuž dochází ještě rychlejším tempem tam, kde populace roste rychleji. Mají-li bohatší rodiny více dětí, snižuje se nerovnost: abych citoval svého někdejšího učitele Jamese Meada, „pokud by bohatí měli více dětí než chudí, pak by velké majetkové kolosy ztrácely na své relativní velikosti a byly by stále více nakouskované, a menší majetky by rostly co do relativní velikosti, protože by se při menším počtu dětí stále více koncentrovaly“.275 Případně by to mohlo být ještě jinak. Josiah Wedgwood, který napsal ekonomickou disertační práci před tím, než se stal výkonným ředitelem rodinného podniku na výrobu keramiky, studoval vzorec předávání dědictví mezi bohatými lidmi: „Průměrná rodina z vyšší střední třídy představuje velikostně pouze dvě třetiny průměrné rodiny z dělnické třídy. Aniž by tedy došlo k úpravám majetku sňatkem, akumulací nového kapitálu či prostřednictvím zdanění, docházelo by pravděpodobně k čím dál větší nerovnosti ve vlastnictví.“ 276 Geoffrey Brennan, Gordon Menzies a Michael Munge zastávali ve své nedávno vydané práci názor, že historicky existoval pozitivní vztah mezi velikostí rodiny a zdroji, ale koncem 18. století se tato situace začala měnit. Tento proces vedl k současnému zápornému vztahu, přičemž rodiny, které jsou na tom lépe, mají méně dětí. Odtud pramení tendence k větší nerovnosti.277

Převod majetku je dále ovlivněn sňatkem s rozdílnými následky podle toho, kdo si koho bere a jaká je četnost rozvodů a nových sňatků. Ve smyslu sdílení aktiv (a pasiv) znamená sňatek sám o sobě prostředek rovnoměrného rozdělování. Nicméně tento účinek je o to nižší, oč více je přítomen prvek asortativního párování: to znamená, že bohatí lidé mají tendenci brát si stejně bohaté lidi. Christine Schwartzová shrnula situaci v USA, co se výdělků týče, následovně: „Před koncem 70. let byl vztah mezi příjmy manžela a manželky záporný, manželé s vysokými příjmy většinou měli manželky s nízkými příjmy, zatímco od 80. let se vztah změnil na pozitivní a rostoucí, tedy manželé s vysokými příjmy si většinou berou ženy s vysokými příjmy.“278 John Ermisch, Marco Francesconi a Thomas Siedler vycházeli z informací o příjmech rodin z Německa a Velké Británie a zjistili, že „asortativní párování se zdá být hlavním faktorem mezigeneračního převodu ekonomického statusu“.279 Výdělky a příjem nejsou totéž co majetek, ovšem Kerwin Charles, Erik Hurst a Alexandra Killewaldová ve své studii týkající se jmění rodičů v USA zkoumali korelaci mezi manželi (ačkoliv vycházeli z údajů poskytnutých dětmi o majetku rodičů, s čímž je spojena problematika chyby měření). Zjistili, že korelace mezi manželi je rovna přibližně 0,4, což je podle nich podobné odhadované mezigenerační korelaci majetku.280 Jak tato studie naznačuje, mají lidé tendenci brát si jedince ze stejné majetkové třídy. Vzhledem k tomu je společnost méně nakloněna k nastolení rovnováhy majetku.

Proměnná g představuje síly poháněné lidskou účastí, které mohou vysvětlovat část vývoje distribuce majetku, ale ve skutečnosti nesměřují k žádnému případnému návrhu politiky. Abychom něco takového získali, musíme se vrátit ke straně r naší rovnice.

Míra návratnosti a portfolia

Mnoho lidí po přečtení Pikettyho Kapitálu v 21. století vyjadřovalo své rozpaky nad tím, že kniha zdůrazňuje, že míra návratnosti převyšuje tempo růstu. Zatímco současně mohou dlužníci považovat vysoké úroky na finských krátkodobých půjčkách za problém, pro drobné střadatele se nijak úroky na jejich spořicích účtech, v době, kdy byla kniha vydána, nenavýšily, či jen mírně. V té době byly úrokové sazby velmi nízké (0,15 % ročně na mém účtu), což znamenalo, že v reálných hodnotách byla jejich míra návratnosti z těchto úspor záporná, jelikož ceny vzrostly ve Velké Británii ročně o 2 %.

Není překvapením, že čtenáři Pikettyho díla byli v rozpacích. Je totiž nutné rozlišovat různé typy míry návratnosti. Návratnost kapitálu – cena výrobního faktoru generovaná produkční stranou hospodářství – není totéž co návratnost pro individuální domácnosti ve formě investičního příjmu. Jak jsme viděli v kapitole 3, mezi platby společností domácnostem patří nejen úroky z obligací, ale i splatné nároky na provozní zisk společností a dividendy z akcií. Tyto nároky zahrnují zdanění, a pokud je společnost vlastněna veřejnou institucí, pak její zisk směřuje přímo státu. Značná část zisku společnosti je zadržována na reinvestice. Existují také důležití prostředníci, jako jsou banky, penzijní fondy a investiční fondy, kteří stojí mezi sektorem společností a sektorem domácností. Část návratnosti kapitálu absorbují tyto a další instituce v sektoru finančních služeb.

Jaké důsledky to má pro distribuci majetku, závisí na způsobu investice majetku. Pro vlastníky nemovitosti ze skupiny chudších 99 % platí, že jejich nejhodnotnějším aktivem je pravděpodobně jejich dům. Nárůst majetku ve formě bydlení byl hlavním důvodem růstu majetku obyvatelstva. To platilo zvláště během nárůstu cen domů, ke kterému docházelo v řadě zemí jako např. v USA mezi léty 1995 a 2005. Francesca Bastagliová a John Hills tvrdí, že ve Velké Británii „byly změny v celkovém majetku v letech 1995 až 2005 značně ovlivněny změnami ve vlastnictví bydlení. V té době se nemírně navýšily ceny domů, v reálných hodnotách to představovalo minimálně dvojnásobné navýšení.“281 Majetek ve formě bydlení je méně nerovně rozdělen než majetek jako celek, ovšem návratnost tohoto typu aktiv se nijak pozitivně neprojevila na minoritě, která vlastní bydlení nemá. Podle odhadů Bastagliové a Hillse se medián čisté hodnoty majetku ve formě bydlení na britskou domácnost zvýšil z 27.000 liber v roce 1995 na 102.000 liber v roce 2005 (vyjádřeno v cenách roku 2005). Giniho koeficient pro majetek ve formě bydlení spadl z 65 % v roce 1995 na 56 % v roce 2005.282 Jde o skutečně impozantní pokles, ovšem i tak zůstává koeficient příliš vysoko – mnohem výše než koeficient pro disponibilní důchod. Což odráží skutečnost, že čistá hodnota majetku ve formě bydlení se na nejnižším decilu v Británii blíží nule. Sociální nájemníci (tj. ti, kteří bydlí v státních či městských bytech) a soukromí nájemníci zůstali v průběhu rozmachu pořizování vlastního bydlení pozadu. Ve skutečnosti byli rostoucími nájmy vážně znevýhodněni.

Britská zkušenost je zajímavá obecně, protože Velká Británie není sama s problémem vysokého podílu vlastníků vlastního bydlení. Průzkum Eurosystému týkající se financování a spotřeby domácností (Eurosystem Household Finance and Consumption Survey) ukazuje, že ačkoliv v Rakousku a Německu představují vlastníci vlastního bydlení menšinu (44 % a 48 %), průměrná hodnota podílu vlastníků vlastního bydlení se v zemích zahrnutých do průzkumu vyšplhala na 60 % rezidentů, ve Španělsku a na Slovensku dokonce přes 80 %.283 Velká Británie také zkoušela zavést rozsáhlý program redistribuce aktiv – program s názvem „Právo koupit si“ (Right to Buy). Rozsah tohoto programu nebyl zcela doceněn. Tento program byl spuštěn konzervativní vládou v roce 1980 a umožňoval nájemcům sociálního bydlení pořídit si vlastní bydlení za značně zvýhodněné ceny. Místní úřady prodávaly městské domy jejich nájemcům, což nebylo nic nového, ovšem program byl značně rozšířen s výslovným záměrem navýšit podíl lidí bydlících ve vlastním. Poskytovaná sleva se podle původní legislativy pohybovala v průměru okolo 27 %, v letech 1981–1984 se zvýšila na 42 % a v letech 1993–1995 dosáhla dokonce 50 %. Do roku 2003 bylo v rámci tohoto programu ve Velké Británii prodáno 2,8 milionů bytů či domů a prodej vynesl 36,8 miliardy liber.284 Jsou to vysoká čísla. Můžeme citovat Johna Hillse a Howarda Glennerstera, „akumulovaná hodnota majetku spojeného s vlastnictvím, kterou představují tyto slevy, je značná... Takovýto dar od státu byl značný ve všech ohledech. Představoval 3–4 % majetku všech domácností.“285 V období 2010/12 se částka vyšplhala na 200 miliard liber.

Přesun majetku od státu k domácnostem prostřednictvím britského programu „Právo koupit si“ ovlivnil navýšení podílu majetku chudších 99 %, ale na úkor zdůraznění rozdílů v této skupině. Což má zase širší důsledky pro nerovnost. Zpráva z roku 2010 společnosti Regeneris Consulting and Oxfor Economics zjistila, že „v ceně se na trhu bydlení odráží faktory jako možnost chodit do dobrých škol, zvolit oblast s nižší úrovní znečištění prostředí, s dobrou dopravní dostupností a dalšími výhodami veřejné infrastruktury. Protože se průměrné ceny domů zvýšily vzhledem k důchodům, z velké části kvůli nedostatku nabídky, cítí se méně movité rodiny čím dál více vytěsněné z výhodnějších lokalit. Tato skutečnost činí téma relativní chudoby ještě důležitější než dříve. Důvodem jsou životní šance a přístup k příležitostem, ať už se týkají školství, zdravotnictví či zaměstnání.“ Zpráva pokračuje konstatováním, že „aktiva ve formě bydlení jsou mezi generacemi velmi nerovnoměrně rozdělena... Co se např. týče majetku ve formě bydlení na hlavu, vlastní lidé ve věku nad 65 let více než desetinásobek toho, co lidé pod 45 let, zatímco jednotlivci ve skupině 45 až 65 let vlastní téměř osminásobek toho, co jednotlivci mladší 45 let.“286

Opatření, která by přispěla ke snížení rozdílů mezi vlastníky bydlení a nájemci, ať už ve Velké Británii či jiných zemích, zahrnují rozvoj bydlení a zajištění většího počtu sociálního bydlení. Nicméně jsou tu ještě další dvě opatření, která představují část návrhů z následujících kapitol. V sedmé kapitole je řeč o hlavních změnách obecního zdanění, ke kterým došlo před čtvrt stoletím díky britské konzervativní vládě. Přechod od systému hodnocení domácností, kdy byly daně obecně vztahovány k hodnotám nemovitostí, k mnohem regresivnější obecní dani snížil místní daně z nemovitostí vyšších hodnot. Což se projevilo ve vyšších cenách domů (lidé ochotní zaplatit více za domy, protože místní daně byly nižší) a přispělo k velkému růstu cen bydlení. Návrh vyslovený v sedmé kapitole na adresu Velké Británie tedy zní vrátit se k proporční dani z hodnoty nemovitostí, což povede ke zvýšení daně placené z dražších domů a bytů. Velmi pravděpodobně se to také projeví snížením cen domů. Toto opatření ovlivní distribuci majetku, třebaže progresivním směrem.

Druhý návrh na úpravu politiky bude předložen v osmé kapitole a týká se státních penzí. Jakkoliv se toto téma může jevit poměrně vzdálené od tématu trhu s bydlením, existuje zde jasná vazba. Ve Velké Británii donutilo snížení státních penzí a přesun zodpovědnosti za dostatek prostředků v penzi na jednotlivce mnoho lidí poohlédnout se po vhodných alternativních aktivech. Skutečnost, že úroky placené z hypotéky na financování nákupu nájemního bydlení jsou odčitatelnou položkou z příjmů, kombinovaná se změnami zákona o nájmech ve prospěch pronajímatelů, způsobila, že nákup nemovitostí k pronájmu se stal atraktivní volbou, což ještě více podnítilo nárůst cen bydlení. Doufám v to, že opatření navrhovaná v osmé kapitole, konkrétně posílení sociální ochrany ve stáří poslouží ke snížení poptávky po nemovitostech určených k pronajímání. Tím bude snížen tlak, který šroubuje ceny domů do výšky.

Střadatelé a sektor finančních služeb

Drobní střadatelé, kteří své úspory neinvestují do nemovitostí, z velké části investují do finančních aktiv a do penzijních schémat. V obou případech jsou závislí na finančních službách, na sektoru hospodářství, který se za několik posledních desetiletí značně rozrostl. Hrazení finančních služeb je hlavním faktorem vytvoření rozdílu mezi mírou návratnosti kapitálu a sazbou pro střadatele. V některých případech je rozdíl očividný. Pokud jsou úspory uloženy v podílovém fondu, je třeba hradit roční poplatek za vedení účtu jako podíl hodnoty fondu, např. 0,75 % ročně v aktivně vedeném fondu. Mohou se zde vyskytovat i poplatky za audit či platbu zplnomocněncům. Podobné schéma poplatků existuje také v rámci příspěvkově definovaných penzijních systémů, kde poplatky snižují výši vyplácené penze. Úřad pro Fair Trade obchodování provedl studii zaměstnaneckých příspěvkově definovaných penzijních fondů ve Velké Británii a upozornil na roli „poplatků, které musí účastník takovýchto fondu platit – včetně poplatků za správu systému a za služby investičních operací. Drobné rozdíly ve výši poplatků mohou znamenat značný rozdíl v hodnotě akumulovaných úspor na stáří každého jednotlivého člena. Např. roční poplatek za vedení (Annual Management Charge, AMC) ve výši 0,5 % může za celou dobu pracovního života zaměstnance snížit celkovou hodnotu penzijních úspor o přibližně 11 %, a poplatek 1 % může vést ke snížení penzijních úspor ve výši okolo 21 %.“287 V dávkově definovaných schématech, kde je výše dávky v penzi předem určena – což je s postupem času ve většině zemí v soukromém sektoru stále méně běžné – se penze odvozuje od posledního či průměrného platu. V takovém případě míra návratnosti bezprostředně zajímá správce penzijního fondu a zaměstnavatele, ale ne přímo střadatele. Nicméně poplatky uložené správcem fondu mohou negativně ovlivnit střadatele navýšením příspěvků či snížením důchodových dávek a mohou být také příčinou odstoupení zaměstnavatele (jak soukromého, tak veřejného) od této formy poskytování důchodu.

Ale co přesně je výstupem sektoru finančních služeb? Střadatelé se bezpochyby ptají, za co vlastně jako skupina platí, protože se zdá, že výkon správců fondů je měřen spíše v relativních než absolutních hodnotách. Jestliže se jednomu investičnímu fondu daří lépe než jiným díky tomu, že vybírá ty správné akcie, neztrácí jiný fond na druhé straně transakce? Co způsobuje, že je to spíše obchod s kladným výsledkem než s nulovým výsledkem? Toto jsou správné otázky a měření výstupu průmyslu finančních služeb se ukazuje jako zapeklitá hádanka pro odborníky na národní účty. V případě automobilového průmyslu sledujeme vydělané příjmy a vyrobený výstup: auta sjíždějící z pásů automobilky. V případě finančních služeb sledujeme příjmy, ovšem výstup již není tak zřetelný. V některých případech je možné tento výstup identifikovat, třeba když banky účtují poplatky za určité služby jako např. úschova dokumentů či zřízení půjčky. Ovšem v jiných případech dochází k platbám implicitně. Pokud má někdo na účtu zůstatek, fakticky platí bance za služby spojené s uskutečněním plateb. Slovem „fakticky“ je myšleno, že nedostává úroky, které by byl mohl získat, kdyby uložil peníze jinam (případně že dostává nižší sazbu úroků, než kolik by dostával jinde). Jestliže banka platí 0,5 % z kladného zůstatku účtu, zatímco spořitelna by platila 2 %, pak se zříká úroku ve výši 1,5 %. Takovýto způsob uvažování vedl k nové definici v Systému národních účtů OSN (United Nations System of National Accounts, SNA). SNA, mezinárodně přijatý modul standardů týkajících se ekonomické činnosti, nyní obsahuje položku nazvanou „Nepřímo měřené finanční zprostředkovatelské služby“ nebo též FISIM: „Rozdíl mezi úroky počítanými při referenční sazbě a úroky skutečně vyplácenými vkladatelům a účtovanými vypůjčovatelům představuje nepřímo měřenou finanční zprostředkovatelskou službou.“288 SNA definuje aktivitu finančního sektoru, aby bylo možné ji statisticky zpracovat, nicméně neřeší obecnější otázky, a sice otázku povahy její přidané hodnoty. Co střadatelé dostávají? John Kay, ekonom a autor sloupku pro Financial Times, se ve své knize Other People´s Money ptá, proč jsou finanční služby tak výnosné: „Selský rozum říká, že když si uzavřená skupina lidí neustále vyměňuje kousky papíru, celková hodnota těchto kousků papíru se moc nezmění, pokud vůbec. Pokud někteří členové této uzavřené skupiny mají výjimečné zisky, mohou je získat pouze na úkor jiného člena té samé skupiny.“ A pokračuje dále shrnutím, že selský rozum se zase až tak nemýlí.289

Jedním ze zdrojů výjimečných zisků jsou vysoké sazby úroků uvalené na některé druhy půjček, zvláště pak na finské jednorázové půjčky. Když jsem na stránkách pro srovnání britských úrokových sazeb 2. ledna 2015 procházel výsledky tohoto srovnání, byla pouze jedna krátkodobá půjčka poskytována za sazbu méně než 1000 % (roční úrokové sazby). Tato konkrétní měla sazbu 154 %. Vidíme, že hodnota r je zde jednoznačně vyšší než hodnota g. Totéž v mírnějším rozsahu platí i pro sazby úroků používané na kreditních kartách. Ze srovnání provedeného tentýž den vyplynulo, že nejběžnější sazba je zde 18,9 %. Což mne přivádí k otázce dluhu.

V rámci makroekonomie jsou dluhy velmi diskutovaným tématem, ale jejich distribuční dopad jim zajišťuje ještě více pozornosti. Důvod, proč je podíl skupin na spodním konci žebříčku celkového majetku tak nízký, má spojitost se zápornými vstupy. Jan Pen popisoval distribuci příjmů jako přehlídku vedle sebe stojících jednotlivců s tím, že čím je příjem jednotlivce vyšší, tím je daný jednotlivec zobrazován vyšší. Přitom zdůraznil, že na začátku této řady stojí někteří lidé vzhůru nohama, protože mají tzv. negativní příjem (např. kvůli ztrátě v podnikání).290 Podíváme-li se na čistou hodnotu majetku (aktiva minus pasiva), uvidíme celou řadu lidí vzhůru nohama. Edward Wolff při analýze údajů z amerického Průzkumu spotřebitelských financí (US Survey of Consumer Finances, US SCF), který uskutečnila Federální rezervní rada, zjistil, že 18,6 % amerických domácností mělo v roce 2007 nulovou či zápornou čistou hodnotu a že podíl dolních 40 % domácností na celkové čisté hodnotě byl fakticky nula (0,2 %).291 Dluhy se samozřejmě vyskytují v různých podobách. Hlavním typem dluhů domácností je půjčka na vlastnictví bydlení zajištěná nemovitostí. Úrokové sazby placené v tomto případě jsou poněkud odlišné než sazby finských půjček. Zpráva amerického SCF z roku 2013 dokládá, že typickou úrokovou sazbou při hypotéce na 30 let je 3,5 % (údaj týkající se kreditní karty byl 11,9 %).292 V tomto případě je zde samozřejmě aktivum, které zajišťuje hypotéku, a pouze v případě „záporné hodnoty majetku“ hrozí riziko celkové záporné čisté hodnoty. Úvěr, který není zajištěn nemovitostí určenou k bydlení, je také důležitý a některé z jeho forem se rychle rozšiřují. Zpráva amerického SCF z roku 2013 zjistila, že „úroveň dluhů z půjček na studium, které si americké domácnosti vzaly, se dramaticky v posledních letech navýšila“ a že „okolo 24 % dluhů z půjček na studium, které si vzaly mladé rodiny, mají ti, kteří vydělávají méně než 30.000 dolarů (něco málo přes 720.000 korun)“.293 Obavy z dopadů takového vývoje zaznívají z poměrně velkého počtu ostatních zemí.

Byly předestřeny dva zásadní problémy – astronomické úrokové sazby účtované na finských půjčkách a rostoucí dluhy z půjček na studium. Představují jasný signál, že je nutné řádně prozkoumat celou otázku podmínek, za nichž si domácnosti mohou finance půjčit. Zákonodárci se soustředili na půjčky podnikatelům, ale domácnosti čelí potenciálně ještě větším problémům a distribuční následky mohou být vážné. Z toho důvodu navrhuji:

Myšlenka ke zvážení: důkladný přehled přístupu domácností ke kreditnímu trhu s půjčkami bez zajištění bydlením.

Tyto úvahy poskytnou motivaci pro návrh popsaný níže v textu, který se týká minimálního dědictví.

Realistická návratnost u drobných střadatelů

Prezident Jean-Claude Juncker v roce 2014, kdy zveřejňoval své Politické směrnice pro novou Evropskou komisi, prohlásil: „Pevně věřím v sociálně tržní ekonomiku. A není slučitelné se sociálně tržní ekonomikou, aby v průběhu krize ještě více zbohatli rejdaři a spekulanti, zatímco důchodci se nemohli uživit.“294 Jedním z důvodů, proč se důchodci nemohou uživit, je nízká návratnost z jejich úspor. Ve stejném měsíci, kdy v angličtině vyšel Kapitál v 21. století, zdůraznil Světový ekonomický výhled (World Economic Outlook) vydávaný IMF, že se v USA od roku 2001 prohlubuje propast mezi reálnou návratností hodnoty majetku a reálnou úrokovou mírou: „Reálné úrokové míry se na celém světě od 80. let značně propadly a nyní se pohybují v lehce záporné oblasti“.295 Ve Velké Británii se reálné sazby skutečně dostaly do záporných hodnot, jak ukazuje obr. 6.2 pro dva způsoby investic úspor (obligace s fixní úrokovou sazbou a běžné spořicí účty). Po řadu let se nijak významně nezměnily. Pokud tedy střadatelé nepřidávají ke stávajícím investicím nové úspory, jejich majetek uložený v této formě se zmenšuje.

Obr. 6.2: Úrokové míry ve VB, 1996–2014

Graf zobrazuje změny reálné úrokové míry (nominální úroková míra upravená o inflaci) pro obligace s pevnou úrokovou mírou a běžné spořicí účty od roku 1996 do roku 2014. Uvedené sazby jsou vždy z 1. ledna daného roku.

Co se týče finančních aktiv obecně, je rozdíl mezi mírou návratnosti (Pikettyho r), a návratností skutečně pociťovanou drobnými střadateli. Je zdrojem příjmu sektoru finančních služeb, který je sám o sobě nanejvýš nerovnoměrně rozprostřen a který význačnou měrou přispěl k nárůstu podílů nejvyšších příjmů. Avšak zde je na místě zmínit se o dopadech na drobné střadatele a o dopadu rozdílů v r, který vede k větší nerovnosti. Jak poznamenává James Meade: „míra návratnosti majetku je mnohem nižší pro malý majetek než pro velký majetek“.296 Co lze tedy udělat, aby se rovnováha ekonomiky přiklonila ve prospěch drobných střadatelů? Jak je možné přiblížit návratnost jejich úspor k míře návratnosti kapitálu? Tržní konkurence takový výsledek nezajistila. Studie Úřadu pro Fair Trade obchodování, citovaná výše v textu, usuzuje, že „se nelze spoléhat na samotnou konkurenci, že nějak posune hodnotu peněz všech střadatelů na trhu příspěvkově definovaných zaměstnaneckých penzijních fondů“. Jedním z použitelných mechanizmů může být regulace, jako např. stanovení maximálních poplatků za správu poskytovatelům důchodů. Vláda Velké Británie zvolila takovýto přístup a oznámila strop ve výši 0,75 % v případě poplatků za vedení penzijních fondů. Nicméně konkurence v podobě státní finančních institucí představuje přímější cestu k zajištění adekvátní návratnosti. Z tohoto důvodu doporučuji následující:

Návrh č. 5: Vláda by měla nabídnout prostřednictvím národních spořicích obligací zaručenou kladnou reálnou úrokovou sazbu úspor, a to se stanovením maximální držby na osobu.

Nejedná se o nijak radikální myšlenku. Obligace indexované inflací byly vydány již Massachusettským společenstvím v roce 1780 během Americké revoluce.297 V minulosti byly drobným střadatelům vydávány indexované spořicí certifikáty vládami v Irsku, ve Velké Británii i v dalších zemích. Obligace s názvem National Savings Index-Linked Savings Certificates, ve Velké Británii původně známé jako „Babiččiny dluhopisy“, protože jejich držení bylo zpočátku omezeno stářím vyšším, než je důchodový věk, byly k dispozici do roku 2011. Nejenže zajistily kupní sílu úspor, ale také se z nich vyplácely úroky ve výši 1 % ročně, takže jejich držitel měl zisk i v reálných hodnotách. Jak je možné vidět na obr. 6.2, jejich znovuzavedení s takovou návratností by znamenalo větší přínos pro drobné střadatele než cokoliv jiného, co bylo od té doby nabízeno.

Jaká míra by měla být garantována drobným střadatelům? Jedná se o otázku, která by se zcela jistě měla objevit na seznamu bodů projednávaných Sociální a ekonomickou radou, kterou navrhuji v předchozí kapitole. Budeme-li hledat odpověď, možná zjistíme, že v minulosti byla ve Velké Británii nabízena reálná míra ve výši 1,35 %. Toto číslo by mohlo odpovídat střednědobému očekávanému tempu reálného růstu důchodů domácností na hlavu (zprůměrováno, abychom se vyhnuli cyklickému kolísání), přičemž se počítá s tím, že nelze očekávat, jak bylo poznamenáno dříve, že důchody domácností porostou tak rychle jako národní důchod. Pokud by bylo možné zajistit, aby reálná úroková míra pro drobné střadatele odpovídala tempu růstu, pak by jejich úspory neztrácely na hodnotě.

Jak s tím ale začít?

Dědictví pro všechny

V roce 1797 načrtl Thomas Paine, filozof a revolucionář, ve své knize Agrarian Justice schéma „jak vytvořit národní fond, z něhož by byla všem, kdo dosáhli 21 let, vyplácena částka 15 liber šterlinků jako kompenzace za ztrátu přírodního dědictví, ke které došlo kvůli zavedení systému pozemkového vlastnictví“.298 Podle odhadů Petera Linderta a Jeffreyho Williamsona by 15 liber představovalo přibližně polovinu ročního příjmu zemědělského dělníka v Anglii a Walesu v roce 1797.299

Moderní protějšek k Painovu návrhu lze najít v systému rovnostářského přístupu k aktivům, tak jak v USA navrhovali Bruce Ackerman a Anne Alstottová. Tvrdí, že každý americký občan má právo podílet se na bohatství nahromaděném generacemi předků a že „jediná inovace, kterou kdysi navrhl Thomas Paine, může dosáhnout toho, co se nezdařilo v rámci tisíce méně důležitých politik“.300 Ve Velké Británii navrhl Cedric Sandford v 60. letech minulého století „zápornou daň z kapitálu“ splatnou v den dospělosti. V roce 1972 jsem ve své knize Unequal Shares předložil myšlenku univerzální platby z kapitálu, která by byla součástí státního penzijního důchodu.301 Sandfordův návrh byl dále rozvíjen Julianem Le Grandem, který navrhl jakýsi startovací grant pro mladé lidi.302 Tato myšlenka zakořenila a byla uvedena do praxe britskou vládou v roce 2003 v podobě Dětského svěřeneckého fondu (Child Trust Fund). Zpočátku dostalo z tohoto fondu každé dítě narozené po 1. 9. 2002 poukaz v hodnotě 250 liber, následovaly další platby rodinám, které nedosáhly na určitou hranici majetkových poměrů. Rodiče mohli do fondu přispívat a prostředky v něm tak narůstaly až do doby, kdy dítěti bylo 18 let. Výsledná suma závisela jak na příspěvcích rodičů, tak také na způsobu, jakým rodiče investovali. Při dosažení dospělosti si daný jedinec mohl vybrat peníze bez omezení použití. Koaliční vláda však tento program zrušila v roce 2010.

Dědictví je typicky chápáno jako jeden z mechanismů, kterým si bohatí mohou udržet svou pozici na vrcholu distribuce, ale vnitřně není na dědictví nic špatného. Problémem je, že dědictví je nanejvýš nerovné. Pokud by každý zdědil stejnou částku, pak by byly podmínky rovné. Možným krokem, který by vedl tímto směrem, je zajistit, aby každý získal alespoň minimální dědictví; a odtud vychází následující návrh:

Návrh č. 6: Měly by existovat kapitálové dotace (minimální dědictví) vyplácené všem při dosažení plnoletosti.

Návrh vyžaduje bližší doplnění detailů. Nabízí se několik důležitých otázek. Kdy by měla být tato částka vyplácena? Jak by probíhalo zavádění celého systému? Kdo by měl nárok se o dědictví ucházet? V jakém rozsahu by měl celý systém fungovat? Jakým způsobem by byl systém financován? Měla by být stanovena nějaká omezení, co se použití týče, případně jaká?

Kapitálová dotace

Za prvé, kdy by měla být vyplácena? Pozorný čtenář si všiml, že v knize se již několikrát objevily zmínky o mezigenerační distribuci příjmů a o riziku rostoucí nerovnosti mezi generacemi, pokud je tempo růstu důchodu průměrné domácnosti v budoucnosti nižší, než bylo očekáváno v minulosti. Tato úvaha poukazuje na využití částky minimálního dědictví jako prostředku úpravy generační rovnováhy. Proto se nyní domnívám, že by tato částka měla být vyplácena při dosažení plnoletosti, čímž ustupuji od svého návrhu z roku 1972, aby byla tato částka vyplácena až při odchodu do důchodu. Odvážím se citovat Boba Dylana, „Jenže tehdy jsem byl mnohem starší/teď jsem mladší, než jsem tenkrát byl.“ Stále zbývá vyřešit otázku, jak by mělo probíhat zavádění minimálního dědictví. K očividné nespravedlnosti by docházelo v případě lidí narozených před datem 1. 9. 2002, kteří by na rozdíl od lidí narozených po tomto datu nedostali nic. Tato skutečnost dále vede k otázce, kdo by měl nárok se o dědictví ucházet. Určitě ne ten, kdo v den svých 18. narozenin poprvé přijede do Velké Británie. Navrhuji, aby byl nárok vázán na předchozí příjem dávky z Dětského svěřeneckého fondu: jedinec s nárokem na x let dávek z fondu od jeho počátku by měl nárok na x/18 částky minimálního dědictví.303 Tento způsob zavádění by umožnil přirozený přechod v mezičase.

Jak velká by měla být částka minimálního dědictví a z jakých zdrojů by byla financovaná? Ackerman a Alstottová ve svém návrhu pro USA počítali (v roce 1997) s platbou 80.000 dolarů (necelých 1,3 milionu Kč) financovanou 2% daní z osobního majetku. Navrhovaná částka představovala dvojnásobek mediánu ročního důchodu rodiny v té době, a byla o mnoho vyšší než pravděpodobná výplata z britského Dětského svěřeneckého fondu, kdyby byl mohl pokračovat. Ve svém návrhu pro Velkou Británii Le Grand dokazuje s podporou citátu Alfreda Doolitla z Pygmalionu, že u příliš malé částky je vyšší pravděpodobnost, že ji někdo zneužije, a jeho návrh (v roce 2006) činil 10.000 liber.304 (Alfred Doolittle řekl, že kdyby dostal 5 dolarů, vystačilo by to tak na „jeden dobrej mejdan“, ale kdyby to bylo 10 liber, pak „to z jednoho udělá obezřetného muže.“) Le Grand navrhuje, aby finance pocházely ze zvýšení dědické daně. V následující kapitole navrhuji se posunout k dani z celoživotního kapitálového příjmu a výnos použít na financování kapitálových dotací. Zatímco existují argumenty proti účelovému vázání příjmů z daní obecně, zde je to správné místo pro propojení strany daní a strany dávek jedné rovnice. Pokud ve Velké Británii existuje tři čtvrtě milionu lidí, kteří každým rokem dosáhnou dospělosti, pak by stávající příjmy z dědické daně financovaly kapitálové dotace ve výši spíše 5.000 liber než 10.000 liber, takže – abychom vzali v úvahu Doolittlovu námitku – by příjmy z nové daně musely být vyšší.

Na tomto místě neřeším, zda by měla být stanovena omezovací pravidla na užití minimálního dědictví. Jakákoliv omezení by jednoduše zvýšila administrativní náklady, ale dokážu si představit, že s jistou dávkou „rozumu“ budou zavedena nějaká taková opatření. Jedním ze zřejmých možných způsobů použití by mohly být investice do vzdělání či zaškolování. Nicméně není možné o tomto tématu adekvátně pojednávat, aniž bychom prozkoumali celou problematiku studentských poplatků. Současně není důvod omezovat dotace jen na formální vzdělání, ale je dobré umožnit jejich využití, např. na financování vyučení se řemeslu. Další možnosti „povoleného použití“ by mohly zahrnovat zálohu na byt či dům nebo založení malého podniku.

Národní bohatství a suverénní fond majetku

Namísto majetku jednotlivců se nyní budeme zabývat národním majetkem – majetkem, který občané země vlastní kolektivně. Národní majetek je zanedbávanou částí debaty o distribuci. Skutečně, zatímco se hodně mluví o veřejných financích, o aktivní straně účtu je toho slyšet velmi málo. Fiskální problematika je typicky prezentována dluhy a deficitem. Aby mohla vláda snížit národní dluh, musí mít přebytek. Příjmy z daní musí převýšit státní výdaje (a placené úroky z dluhů) o částku dostačující k vyplacení dluhu. Před mnoha lety řekl prezident Eisenhower: „Nemám pocit, že by jakákoliv částka mohla být po právu nazývána ‚přebytkem‘, pokud je národ v dluzích. Raději o takové položce přemýšlím jako o ‚snížení hypotéky, kterou zdědí naše děti‘.“305

Prezident však udělal chybu, že se soustředil pouze na národní dluh, protože našim dětem nádavkem k postoupení národního dluhu předáme také:

• závazky vyplývající ze státních výplat důchodu;

• veřejnou infrastrukturu a reálný majetek;

• veřejná finanční aktiva.

Zásadní myšlenkou je, že bychom se měli dívat na celou rozvahu veřejného sektoru, nejen na národní dluh. Částečně to poněkud zamlžuje obrázek, protože k národnímu dluhu musíme přidat závazek vyplácet budoucí státní důchody. Ve většině zemí OECD je podstatná hodnota již akumulovaných nároků na státní důchod. Na druhou stranu jsou na plusové straně rozvahy veřejná aktiva, jak reálná, tak finanční. To, že vnukům předáme i reálná aktiva, potvrdil i prezident Eisenhower, když ve své další, a současně poslední, Zprávě o stavu unie pyšně prohlásil, že je zodpovědný za systém mezistátních dálnic a mnoho dalších větších veřejných investic. Děti a vnuci těch, které v roce 1961 oslovil, jezdí po těchto silnicích dodnes. Tato aktiva může být těžké ohodnotit, ale určitě by měla být součástí stanovení čisté hodnoty státu.

Je opravdu důležité hodnotit celou rozvahu a pro každou zemi by bylo užitečné mít statistiky jako ty, které zobrazuje obr. 6.3 pro Velkou Británii. Graf ukazuje poměr čisté hodnoty veřejného sektoru vyjádřený v poměru k velikosti národního důchodu. (Údaje neberou v potaz závazky vyplývající z výplat státních důchodů.) Můžeme zde vypozorovat několik jasně odlišených fází. V roce 1957 překročil národní dluh hodnotu státních aktiv a dostal se na hodnotu přibližně jedné třetiny národního důchodu. Později se úroveň čisté hodnoty zvýšila a na počátku 60. let minulého století se tato hodnota přehoupla do kladných čísel. Zvyšování pokračovalo až do konce 70. let, kdy již čistá hodnota veřejného sektoru činila tři čtvrtiny národního důchodu. Po roce 1979 však začala čistá hodnota státu klesat. V podstatě stát převedl vlastnictví mnoha nemovitých aktiv na individuální domácnosti. Jak program „Právo koupit si“, prostřednictvím kterého byly obecní domy prodávány za snížené ceny, tak i privatizace veřejných společností jako např. Britský Telecom a Britský plyn, která znamenala poskytnutí značné slevy, vyvolaly masivní přesun majetku. 306 V roce 1997 byla čistá hodnota veřejného sektoru sotva lehce nad nulou. V prvních letech labouristické vlády došlo sice k nějakému oživení, ale od roku 2007 opět nastal pokles, který pokračoval i v době koaliční vlády.

Obr. 6.3: Čistá hodnota veřejného sektoru ve VB, 1957–2012

Čistá hodnota (aktiva minus pasiva) britského veřejného sektoru se v poměru k HDP mění. K poklesům po roce 1979 došlo částečně kvůli transferům aktiv, zahrnuje v to prodej obecního bydlení stávajícím nájemcům bytů a privatizaci veřejných společností (např. Britský Telecom, Britský plyn).

Soudím, že bychom se měli soustředit na celkovou čistou hodnotu státu a nejen na národní dluh. Tím pravým cílem fiskální politiky by měl být návrat k situaci, kdy čistá hodnota státu byla podstatně kladná. Snížení národního dluhu by samozřejmě k tomuto stavu přispělo, ale to je jen jedna strana rovnice. Druhou stranu představuje akumulace státních aktiv. Stát může využít výsledný výnos z držby kapitálu a z technologického rozvoje k podpoře rovnější společnosti. To vše je z pohledu dřívější analýzy ekonomických sil ovlivňujících distribuci příjmů ještě mnohem důležitější. Jak zní odpověď na otázku: kdo vlastní roboty? Správně by měla znít, že alespoň zčásti patří nám všem.

Suverénní fond majetku

V některých zemích se akumulace státních aktiv děje ve formě suverénního fondu majetku, což je státem vlastněný investiční fond. Takové fondy mají dlouhou historii. V roce 1854 byl vytvořen Texaský stálý školní fond (Texas Permanent School Fund) s dotací 2 miliony dolarů přiznanou Texaskou legislativou výslovně pro účely financování veřejného školství v Texasu. Pozdější Ústava z roku 1876 stanovila některé pozemky a zisky z prodeje těchto pozemků jako součást fondu. Podobný fond dnes existuje s cílem financovat texaský státní univerzitní systém. Suverénní fondy majetku založené v posledních letech jsou v řadě zemí mnohem větší, jak ukazuje obr. 6.4, kde se aktiva spravovaná fondy zobrazují jako procentní podíl HDP. V mnoha případech jsou fondy financovány z příjmů z ropných nalezišť, ale najdeme zde také Čínu a Singapur.

Jeden z posledních suverénních fondů byl založen ve Francii v roce 2008 s názvem Le Fonds stratégique d´investissement (Strukturální investiční fond). Představuje jen část delší historie: fond spadá pod jurisdikci Caisse des Dépôts (francouzský státní finanční ústav – pozn. překl.) založený roku 1816. Fond se zodpovídá parlamentu a je dlouhodobým investorem služeb ve veřejném zájmu. Toto je model, který by mohly následovat i jiné země:

Návrh č. 7: Měl by být vytvořen veřejný Úřad pro správu investic, který by řídil suverénní fond majetku s cílem vybudovat čistou hodnotu státu prostřednictvím investic do společností a  nemovitostí.

Ve stejném roce, kdy byl zřízen Strukturální investiční fond ve Francii, byla i ve Velké Británii založena společnost UK Financial Investments, která je zodpovědná za správu vládních investic do rekapitalizací bank (a investic do společnosti UK Asset Resolution). Celková hodnota aktiv závisí na cenách akcií a na velikosti zadržovaného akciového podílu. (31. března 2014 šlo o cca 40 miliard liber). Politikou britské koaliční vlády je prodat tato aktiva a pokračovat s privatizací dalších státních aktiv jako např. poštovní společnosti Royal Mail. V souladu s tím, jak se soustředím na stranu aktiv rozvahy, si myslím, že by se s tím mělo přestat. Stát by měl usilovat o budování čisté hodnoty státu zvyšováním držby akcií ve společnostech a rozmnožováním vlastnictví nemovitostí. Jinak řečeno, čistá hodnota státu představuje míru toho, co předáme budoucím generacím a zřízení suverénního fondu majetku je prostředek k dosažení mezigenerační rovnosti.

Obr. 6.4: Suverénní fondy majetku ve srovnání s HDP, celosvětový přehled, rok 2013

Suverénní fondy majetku (státem vlastněné investiční fondy) jsou často, ovšem ne vždy, financovány příjmy z ropných nalezišť. Tento graf ukazuje hodnotu aktiv spravovaných těmito suverénními fondy majetku ve vztahu k HDP v roce 2013.

V případě Norska byl suverénní fond majetku zřízen, aby se zajistilo, že výhody z těžby ropy v Severním moři bude mít nejen současná, ale i budoucí generace. Existuje zde pravidlo omezující roční výdaje v průměru na 4 % fondu. Norsko není jedinou zemí, která má užitek z ropy ze Severního moře. Bylo by zajímavé prozkoumat, co by se hypoteticky stalo, kdyby Velká Británie takový fond vytvořila již v roce 1968 a kdyby se výdaje rovnaly pouze reálné návratnosti (tj. kdyby Velká Británie akumulovala nejen vládní výnosy, ale také výnos z příjmu fondu dostatečný pro udržení kupní síly). Norské výdaje financované fondem jsou v posledních letech víceméně shodné s reálnou návratností.307 Obr. 6.5 ukazuje, jak by existence fondu změnila obraz čistých hodnot států, jak byl představen v předchozím textu na obr. 6.3 (přerušovaná linie představuje potenciální situaci). Akumulovaná hodnota fondu by byla značná (cca 350 miliard liber čili asi 60 % norského fondu). Velká Británie je větší země, takže fond by byl menší, pokud se vyjádří jako procentní podíl národního důchodu, ale mohl by sloužit jako užitečná pojistka. Čistá hodnota státu by v roce 2012 byla kladná a ne záporná. Co všechno se mohlo stát, kdyby má generace volila fiskální prozíravost spíše než daňové škrty!

Obr. 6.5: Čistá hodnota veřejného sektoru ve VB a hypotetický suverénní fond bohatství, 1957–2012

Nepřerušovaná křivka ukazuje hodnotu britského veřejného sektoru v poměru k HDP. Přerušovaná křivka ukazuje, jak by se zvýšila hodnota britského veřejného sektoru v poměru k HDP, kdyby byl v roce 1968 zřízen suverénní fond majetku a kdyby se výdaje rovnaly jen reálnému příjmu. Více informací pro výpočet vládního výnosu z těžby zemního plynu a ropy viz zdroje k obrázkům.

Není tento návrh založit suverénní fond majetku jednoduše skrytým zestátněním? Zde musíme rozlišovat mezi dvěma odlišnými rozměry: „kontrolním“ rozměrem v případě státních podniků, kdy vláda – centrální či místní – může přímo ovlivnit politiku podniku, a rozměrem „skutečného vlastnictví“. Oba rozměry můžeme poměrně snadno oddělit. Stát může mít prostřednictvím privilegovaných akcií kontrolu nad podnikem a současně umožňovat soukromým akcionářům zisky z akcií. Nebo naopak, může vlastnit značnou část akcií a profitovat fiskálním způsobem, aniž by vykonával kontrolní vliv na politiku podniku.

Já osobně primárně obhajuji druhý způsob – mít prospěch ze společnosti, ale ne kontrolu. Britská vláda v roce 2014 vlastnila přibližně 80 % banky Royal Bank of Scotland, takže přinejmenším teoreticky se zde setkaly oba způsoby účasti státu, ale navrhovaná společnost UK Investment Authority by docela dobře mohla vlastnit minoritní podíl v celé řadě společností s tím, že by jí plynuly příjmy, ale nevykonávala by kontrolu. Přirozené by např. bylo, aby taková společnost vlastnila podíly ve společnostech, které profitují z výzkumu podporovaného státem, jak bylo zmíněno ve čtvrté kapitole. A můj návrh není ani zdaleka nový. Před 30 lety James Meade naléhavě žádal o zvýšení výnosu z daní, „aby bylo možné pořídit pro veřejnou správu práva nezatížená dluhem, práva podílet se na ziscích v podnicích, jejichž vedení by mohlo být zcela ponecháno v soukromých rukách… státní vlastnictví akcií v soukromých podnicích by generovalo příjmy a znamenalo by pro vládu trvalý čistý výnos, který by bylo možné použít na náklady sociálních dávek [v této knize jako účastnický příjem, o kterém píši v kapitole 8].“308

Formální vytvoření suverénního fondu majetku by nepředstavovalo návrat k zestátňování minulého století. Současně však také neobhajuji naprosto pasivní Úřad pro investice. Jeho investice by měly být vedeny etickými kritérii v oblastech, v nichž jsou společnosti aktivní, a vnímáním širší sociální zodpovědnosti úřadu, jako je např. mzdová politika. Zdůrazňuji to s ohledem na skutečnost, že jeden ze suverénních fondů nepatřící Velké Británii prý nakoupil značné množství obytných bloků v Londýně, neboť jej přilákaly příležitosti kapitálového zhodnocení. Pokud by měl britský Úřad pro investice provádět takovéto investice, lze doufat, že by měl ohled na širší sociální dopad na případné nájemce stejně jako na bezprostřední krátkodobý zisk. Stejně tak by poskytl zdroj pro investice do infrastruktury a pro zmírnění klimatických změn. To by představovalo přirozenou součást jeho role při zajišťování spravedlivější distribuce mezi generacemi.

Kapitola 7
Progresivní zdanění

Vyšší daně pro nejvýdělečnější jedince? Pokud jedním z důvodů prohlubování příjmové propasti bylo, že došlo ke snížení sazeb daně u nejvyšší příjmové skupiny, měli bychom se vrátit k progresivnějšímu sazebníku? V této kapitole vám předložím několik návrhů na progresivnější strukturu osobní daně z příjmu, na preferenční zacházení s příjmy z výdělečné činnosti, na radikální reformu dědické daně, na modernizaci zdanění nemovitostí (obecní daň v UK), na oživení myšlenky roční daně z bohatství a na globální zdanění. Ve hře O. Wilda Jak je důležité míti Filipa říká vychovatelka, slečna Prismová, své svěřenkyni, že může vynechat kapitolu ve své ekonomické učebnici týkající se pádu rupie, protože je „příliš šokující“. Nejsem si jistý, co by soudila o této kapitole, ale je v ní toho hodně.

Co se týká celkové struktury zdanění, předkládané návrhy zvyšují sazbu daně z příjmů, kapitálu a převodů majetku, což je opak současné tendence zvyšovat daně ze spotřeby (DPH) a z příjmů z výdělečné činnosti (příspěvky sociálního zabezpečení). Návrhy představují prostředek vedoucí k spravedlivější distribuci nákladů financování provozu vlády a ke zvýšení dodatečných výnosů z daní, aby bylo možné financovat redistribuci.

Znovuzavedení progresivního zdanění příjmů

Obr. 7.1 představuje aktualizovanou verzi grafu, který jsem navrhl před 10 lety pro přebal prvního ze dvou svazků díla sestaveného mnou a Thomasem Pikettym o nejvyšších příjmech. Znázorňuje změny, které proběhly v daném období ve Velké Británii u dvou proměnných: a) u podílu horní 0,1 % nejvýdělečnějších osob na celkovém hrubém příjmu za posledních sto let, b) u nejvyšší sazby osobní daně z příjmu. Pro větší přesnost, proměnná b ukazuje, kolik zůstane člověku povinnému k nejvyšší sazbě daně z příjmu z dodatečné libry výdělku, což zde nazývám „mezní míra zadržení“. Při nejvyšší sazbě daně ve výši 45 % zůstane danému člověku 55 %.

Míry zadržení jsou zprůměrovány za posledních 15 let tak, aby se vyhladily výkyvy v daňových sazbách a aby se zohlednil předpoklad, že dnešní podíly nejvýdělečnějších jsou ovlivněny daňovými sazbami v minulosti. Tento přístup předpokládá, že kauzální vztah směřuje od daňových sazeb k podílům nejvýdělečnějších, ale je samozřejmě možné, že kauzalita se projevuje i opačným směrem. Podíly nejvýdělečnějších v současnosti mohou ovlivnit daňové sazby v současnosti i v budoucnosti. Nápadným znakem obr. 7.1 je, že obě křivky vykazují podobný tvar V. Nejsou identické a jako první dosáhne dna křivka zadržení, ale tvary obou křivek jsou podnětné. Při studiu obr. 7.1 si musíme uvědomit, že podíl příjmů je podíl hrubých příjmů; očividně bychom očekávali, že půjde o podíl čistých příjmů, aby bylo možné sledovat míru zadržení. 309 Tento druh grafu se objevil na plakátech hnutí Occupy a vztah mezi nejvyššími sazbami daní a podílem nejvyšších příjmových skupin se stal, na o něco akademičtější úrovni, předmětem mnoha analýz.

Obr. 7.1: Podíl příjmu a míra zadržení po zdanění u nejvýdělečnější skupiny ve VB, 1913–2013

Kosočtverce (relevantní pro levou osu) zobrazují podíl celkového hrubého příjmu, který je vyplácen horní 0,1 % (horních 10 % z horního 1 %) příjemců. Např. v roce 2011 byl jejich podíl příjmu 4,8 %, což znamená, že získali 48krát svůj proporční podíl příjmu. Křivka se čtverečky (relevantní pro pravou osu) ukazuje mezní míru zadržení neboli kolik zůstane člověku povinnému k nejvyšší daňové sazbě z každé dodatečné libry výdělku – téměř 60 % v roce 2000, méně než 10 % v 60. letech. Mezní daňové sazby jsou zprůměrovány za 15 let.

Ke snížení nejvyšších daňových sazeb ve Velké Británii došlo částečně za vlády Margaret Thatcherové, která při svém uvedení do úřadu v roce 1979 snížila nejvyšší sazbu z příjmů z výdělečné činnosti z 83 % na 60 %. V roce 1988, kdy byl ministrem financí Nigel Lawson, byla sazba ještě více snížena, a to na 40 %. Toto oznámení v průběhu čtení Zprávy o rozpočtu přivítaly hlasité radostné výkřiky konzervativních členů parlamentu, z nichž jeden prý prohlásil, že neměl na kalkulačce dostatek nul, aby vypočítal, kolik ušetří na daních! (Má vlastní reakce je popsána v jedenácté kapitole.) Velká Británie nebyla sama, kdo takovou dramatickou změnu daňové politiky uskutečnil. V USA byla nejvyšší sazba podobně rozpůlena: ze 70 % klesla v roce 1980 na 35 %, čímž se zvýšila mezní míra zadržení z 30 % na 65 %. Tyto dvě země jsou extrémními případy, jak ukazuje obr. 7.2. Můžeme z něj vyčíst změnu v podílech příjmů nejvýdělečnějších (měřeno v procentních bodech, takže hodnota 2 na svislé ose znamená, že se podíl posunul řekněme z 6 % na 8 %) a změnu v mezních mírách zadržení nejvýdělečnějších lidí. 310 V každém případě je změna měřena srovnáním průměru za pět let v letech 1960–1964 s průměrem let 2005–2009. Některé země nezaznamenaly v daném období v nejvyšších daňových sazbách žádnou, či jen malou změnu, jako např. Dánsko (mírný nárůst daňové sazby), Německo, Španělsko a Švýcarsko. V jiných zemích byly změny méně drastické než v USA a VB, nicméně byly význačné, jako např. v Kanadě, Japonsku a Norsku.

Oba diagramy jsou velmi podnětné: zdá se, že nárůst v podílu zadržovaného příjmu jako následek snížení nejvyšších daňových sazeb je propojený s růstem podílu hrubého příjmu nejvýdělečnějších. Je však okamžitě očividné, že prosté srovnání dvou sérií – ať již mezi zeměmi nebo v čase – nám neumožní vyvodit žádné závěry o kauzálním vztahu mezi daňovými sazbami a podíly příjmu. Při srovnávání mezi zeměmi narazíme i na jiné faktory, které mohly ovlivnit vývoj podílů nejvýdělečnějších. Některé země se mohly více zapojit do globální ekonomiky a důsledkem mohl být nárůst podílů nejvýdělečnějších, ale současně musely snížit daňové sazby, aby přilákaly pracující. Kauzální mechanismus vede v tomto případě ne od daní k podílům, ale od globalizace ke každé proměnné zvlášť. V průběhu doby mohly být v rámci jedné země přítomny i jiné faktory, které ovlivnily jak podíly, tak i daně.

Obr. 7.2: Změna v podílech příjmů nejvýdělečnějších a v daňových sazbách pro horní 1 % ve vybraných zemích světa, 1960–2009

Tento graf zobrazuje změny v podílu příjmu horního 1 % příjemců a v míře zadržení po zdanění u nejvyšších výdělků od 60. let (1960–1964) do prvního desetiletí 21. století (2005–2009). Konkrétní data jsou uvedena ve zdrojích k obrázku. Na svislé ose je zvlášť zobrazena změna v každé zemi, která se projevila v podílu celkového hrubého příjmu horního 1 %. Země, které se nacházejí v grafu nad pomocnou čárou označenou o, vykazují vyšší podíl celkového příjmu horního 1 % v letech 2005–2009 než v letech 1960–1964; země pod touto čárou mají v časovém rozpětí 45 let proporčně méně příjmů vyplácených hornímu 1 %. Vodorovná osa zobrazuje, o kolik více si nejvýdělečnější jedinci mohou ponechat po zdanění (mezní míra zadržení nejvýdělečnějších; viz obr. 7.1 a text) v prvním desetiletí 21. století oproti 60. letům minulého století. Čím více se země v grafu nachází napravo, tím je vyšší nárůst míry zadržení po zdanění (tj. došlo tím k většímu snížení daňové sazby v tomto časovém rozpětí 45 let).

Konzervativní/republikánské/liberální vlády budou s větší pravděpodobností ukládat nižší daně než labouristické/demokratické/socialistické vlády, ale stejné vlády mohou také přistoupit k jiným opatřením, která povedou ke zvýšení podílů příjmů nejvýdělečnějších, jako např. k přijetí privatizačních programů. Tak tomu zcela jistě bylo v 80. letech za vlády Margaret Thatcherové ve Velké Británii a prezidenta Reagana v USA. Navíc se obrázek dále komplikuje skutečností, že změny vlád a předvídané změny mohou vést ke změnám udaných podílů příjmů, ty pak neodpovídají změnám v dotyčných příjmech z výroby. Ztotožnění nízkých daní s konzervativními vládami může způsobit, že podniky budou rozdělovat více příjmů z dividend akcionářům v průběhu vládního období konzervativců, aby se vyhnuly zvýšení daní očekávanému po zvolení levicové vlády. V takových případech v období nízkých daní vykazují údaje o dani z příjmu nárůst v podílech osobního příjmu nejvýdělečnějších, ačkoliv nemuselo dojít k žádným změnám v dotyčných ziscích (rozdíl pak tvoří zadržené výdělky – viz obr. 3.1).

Odhadovaný účinek nejvyšších daňových sazeb

Přístup, který je často v ekonomických studiích používán pro zachování ostatních věcí konstantních, je popisován jako „rozdíl v rozdílech“. Podstata je prostá. Změna (první rozdíl) v podílech nejvýdělečnějších při zvýšené nejvyšší daňové sazbě je srovnávána (druhý rozdíl) se změnou u jiných, nedotčených skupin. U náhodných pokusů by se srovnávalo s kontrolní skupinou. Tak tomu bylo u prvních studií účinku mezních daňových sazeb v terénních experimentech se zápornou daní z příjmu v USA koncem 60. a počátkem 70. let. Záporná daň z příjmu, popsaná v následující kapitole, znamená vyplatit určitou částku určitým lidem, kteří se nacházejí pod daňovým prahem, přičemž vyplácená částka klesá s tím, jak se jejich příjem přibližuje tomuto prahu. Tímto způsobem se dostanou do režimu uplatnění mezní míry čerpání ekvivalentní s daní a současně se zlepšuje jejich životní situace. V pokusech se zápornou daní z příjmu byly peníze některým rodinám vypláceny (experimentální skupina) a jiným ne (kontrolní skupina). Tento průkopnický způsob užití experimentálního přístupu v ekonomice podtrhuje jedno z témat této knihy: je nutné posuzovat distribuci jako celek. Problémy s vysokými mezními daňovými sazbami se objevují jak na dolním, tak i na horním konci příjmového žebříčku.

I když je to zábavné přemýšlet o reakcích jedinců na horním konci příjmového žebříčku na oznámení, že vláda bude provádět terénní experiment a že bude nabízet náhodně vybraným jedincům na vrcholu příjmového žebříčku ve městech New Jersey nebo Clacton-on-Sea snížení daní, je nepravděpodobné, že by se něco podobného uskutečnilo. Proto musíme spoléhat na „přirozené experimenty“, v nichž můžeme identifikovat skupinu, která není dotčena změnou daní, ale která je jinak srovnatelná. Michael Brewer, Emmanuel Saez a Andrew Shephard, kteří píší o Velké Británii, tvrdí, že změny v nejvyšších mezních daňových sazbách v podstatě ovlivnily horní 1 % a že proto další 4 % mohou být použita jako kontrolní skupina. 311 Uvažují-li tedy o dopadu rozpočtu roku 1988, kdy nejvyšší daňová sazba klesla z 60 na 40 %, nesledují pouze změny v podílu horního 1 % v letech 1986–1989, ale také nakolik se tato změna liší od toho, jaké zkušenosti měla další 4 %. Z této informace získají odhad rozdílu v rozdílech týkající se odpovědi hrubých příjmů na nejvyšší daňovou sazbu. Tuto odpověď vyjádří pojmem „elasticita“, kterou odhadují na 0,46 (o přesnosti tohoto odhadu se pojednává níže). Co taková elasticita znamená? Vyplývá z ní, že pokud míra zadržení vzroste o 10 % (čili daně se sníží), pak hrubý příjem vzroste o 4,6 %. Nebo též opačně, snížení míry zadržení o 10 % způsobí snížení hrubého příjmu o 4,6 %. (Je třeba si uvědomit, že tato čísla jsou vyjádřena v procentech, což nesmí být zaměňováno se změnou v procentních bodech: 10% růst míry zadržení by způsobil změnu, řekněme z 50 % na 55 %.)

Tyto zjevně těžko pochopitelné výpočty jsou pro tuto debatu relevantní, protože dávají odpověď na otázku, zda povede růst nejvyšších daňových sazeb k vyšším výnosům. Jestliže totiž pokles míry zadržení způsobí pokles hrubého příjmu, pak je základ daně nižší. Brewer, Saez a Shephard si pohrávali s oběma prvky – se ziskem plynoucím ze zvýšení daňové sazby a se ztrátou vyplývající z nižšího základu daně. Došli k názoru, že nejvyšší daňová sazba, při níž by byl maximální výnos, činí 56,6 %. 312 Při zběžném pohledu tento údaj naznačuje, že je zde prostor pro zvýšení nejvyšší daňové sazby ve Velké Británii ze současných 45 %. Avšak jejich výpočet mezní míry zadržení je mnohem rozsáhlejší než jen to, co bylo uvedeno. Berou totiž v potaz příspěvky na sociální zabezpečení od zaměstnavatele i zaměstnance a daň z přidané hodnoty splatnou v momentě, když je příjem utracen. Co má být vypočteno, je celková částka spotřeby, která může být financována z 1 libry vyplacené zaměstnavatelem. Jakmile do výpočtů zahrnou tyto další daně, pak vychází daňová sazba, při níž získáme maximální výnos, na 40 %.

Výsledky výzkumu byly zapracovány do vlivné revizní zprávy týkající se britského zdanění, kterou vypracoval Ústav fiskálních studií pod vedením Sira Jamese Mirrleese. Závěry Mirrleesovy zprávy zase ovlivnily britského ministra financí, George Osborna, který následně oznámil, že nejvyšší sazba daně z příjmu bude ve Velké Británii snížena z 50 na 45 % s platností od roku 2013: „Přímé náklady budou jen 100 milionu liber ročně. Vlastně HMRC (britský daňový úřad – pozn. překl.) počítá, že ztráta dalších daňových výnosů by to mohla zcela anulovat. Jinými slovy, možná to nezpůsobí vůbec nic.“ 313

Přezkoumání argumentu

Myslím si, že by se Velká Británie měla vydat spíše opačným směrem – tj. zvýšit nejvyšší sazbu daně na 65 %. Podobné argumenty budou platit i pro další země. Proč však naprosto odporuji důkazům, které tvrdí, že nejvyšší sazba daně, při níž bude maximální výnos, je 40 %?

Prvním důvodem je, že značná nejistota obklopuje odhady zdanitelné elasticity. Brewer, Saez a Shephard předložili svou studii jako jeden z mnoha pokusů odhadnout relevantní elasticitu a sami autoři zdůrazňují, že „jelikož je náš odhad elasticity předběžný, je předběžné i tvrzení o optimální výši nejvyšší sazby daně“. 314 Mirrleesova zpráva jasně říká, že „není způsob, jak uniknout nejistotě obklopující odhadovanou 40% sazbu daně, při níž by měl stát získat maximální výnos“. 315 Je třeba počítat s tolerancí chyb. Statisticky řečeno je 95% interval spolehlivosti okolo odhadované elasticity ve výši 0,47 dostatečně široký na to, aby v kombinaci s předchozím předpokladem dalších daní, které do výpočtu vstupují, činila sazba daně, při níž dojde k maximalizaci výnosu, jak 24 % na nejnižší úrovni, tak i 65 % na nejvyšší úrovni. Nahlédneme-li na to takto, pak závěr studie nevypadá již tak definitivně: tento výsledek by mohl vyhovovat pohledu většiny politiků.

Druhým důvodem proč se na to musíme podívat jinak je, že nejsem zcela přesvědčen o početních operacích, pomocí nichž se nejvyšší sazba daně podle výpočtů Mirrleesovy zprávy dostala z 56,6 % na 40 %. Veškeré předpoklady vycházejí z toho, že je třeba maximalizovat ostatní placené daně a tím minimalizovat prostor pro zvýšení daně z příjmu. Předpokládejme, že stanovíme alternativní předpoklady, že mezní výdělky pochází ze samostatně výdělečné činnosti, nebo že jsou lidé placeni prostřednictvím agentury, takže nejsou platby příspěvků na sociální zabezpečení tak vysoké. Poplatníci nejvyšší daně nemusí utratit celý svůj příjem za zboží zdaněné DPH. Předpokládejme, že svůj vedlejší příjem ušetří nebo utratí v zahraničí. Pak se interval spolehlivosti pro daňovou sazbu, při níž dojde k maximalizaci výnosů, posune výše na rozmezí 46 až 74 %.

Třetí důvod se týká předpokladu, který je základem odhadu rozdílu v rozdílech pro klíčový parametr elasticity a směřuje přímo do jádra přístupu, který ekonomové přejali, aby mohli analyzovat individuální chování. Elasticita používaná ve výpočtu optimální daně se zakládá na předpokladu, že neexistuje žádná provázanost mezi příjmy různých lidí. Její základ tvoří změny v příjmech těch, kteří jsou dotčeni snížením daní (horní 1 % nejvýdělečnějších) v poměru k příjmům těch, kteří patří do dalších 4 % a jejichž daňové podmínky se nezměnili, za předpokladu, že tato druhá skupina stále dostává stejný příjem, jako kdyby nenastala žádná změna daňového systému. Nicméně mohou se zde projevit vedlejší efekty. Jestliže snížení daní zapříčiní zvýšení podnikatelského úsilí a povede to ke zvýšení příjmů horního 1%, a to zase vytvoří nová místa pro další pracující, pak by měl účinek výnosu zahrnovat i dodatečné daně vybrané od těchto nových zaměstnanců. Ospravedlnilo by to nižší sazbu daně. Avšak zdá se mi, že vzájemná provázanost je spíše pravděpodobná v opačném směru: Zvýšení příjmů horního 1 % nejvýdělečnějších vyplývající ze snížení daní bude na úkor jiných daňových poplatníků. Slovy podnikatelské hantýrky, možná budou lovit ve stejném rybníku a zvýšení příjmu na vrcholu pyramidy bude znamenat méně příležitostí pro ostatní.

Manažerské odměny představují specifický příklad negativního vedlejšího efektu. V minulosti, kdy platily vysoké mezní daňové sazby, se vrcholní manažeři nesnažili vyjednávat vyšší plat, protože v tom viděli jen nepatrný prospěch. Namísto toho mohli požadovat nezdaněné výhody poskytované zaměstnancům nebo si dopřávali marnotratné výdaje na účet společnosti. Mohli ale také upřednostnit reinvestování zisku, aby zajistili rychlejší expanzi své společnosti. Snížení nejvyšších sazeb daní v 80. letech znamenalo, že se ve svém úsilí stáhli zpátky, aby zvýšili své odměny či bonusy. Účet za to vystavili svým akcionářům. Takže oproti navýšení manažerských platů musí být postavena nižší částka vyplácená akcionářům, která znamená nižší daňový výnos, pokud je ve formě nižších dividend. Toto je konkrétní příklad efektu vyjednávání, se kterým přišli Thomas Piketty, Emmanuel Saez a Stefanie Stantchevová. Ukazují, že pokud se tento faktor vezme v potaz, pak musí být sazba nejvyšší daně, při níž dojde k maximalizaci výnosu, o mnoho vyšší – konkrétně 83 % místo 56,6 %, na kterých jsme začali. 316

A konečně věřím, že by se měly více zohlednit sociální cíle, které jdou nad rámec maximalizace výnosů. Mohli bychom se tak dostat daleko mimo plánovaný rozsah knihy, ale chci uvést pouze jednu úvahu, která se doposud v knize neobjevila: koncept „spravedlnosti“ použitý v případě zdanění. Častou stížností na adresu zdanění bývá, že není „spravedlivé“. Daňové sazby nejsou pouze otázkou pobídek: změna, která se projeví na čistém platu jako následek zvýšení výdělku, je také posuzována co do vnitřní spravedlnosti. Spravedlnost obsahuje rozeznatelnou vazbu mezi úsilím a ohodnocením: lidé si zaslouží ponechat si alespoň přiměřený podíl z toho, co vydělají navíc tím, že zvýší počet hodin strávených v práci či přijmou zvýšenou pracovní zodpovědnost nebo další pracovní pozici. Dramaticky se tomu říká „past chudoby“, podle které nedokážou lidé s nižšími příjmy zlepšit svou situaci, protože zvýšení jejich platu znamená nejen vyšší daňové odvody, ale i ztrátu dávek souvisejících s příjmem. Nádavkem k jejich příjmu ještě musí čelit vysoké implicitní mezní sazbě daně. Jedná se o  mezní sazbu daně, protože se vztahuje k dodatečnému příjmu; není to totéž co průměrná sazba daně, která se vypočítá jako celková částka daně děleno celkovým příjmem. Námitky vůči pasti chudoby nevyjadřují jen to, že odrazuje od práce (a úspor), ale také skutečnost, že umožňuje lidem ponechat si něco málo ze svých výdělků navíc. Což není spravedlivé.

Takové obavy o spravedlnost platí poměrně obecně; nesouvisejí jen s pastí chudoby, ale také s celým rozsahem příjmů. Maximální spravedlivá mezní sazba daně – ve smyslu toho, co si lidé ponechají jako výsledek úsilí navíc – by měla být stejná pro každého. Použitím tohoto principu získáme návrh zcela odlišného kritéria pro nejvyšší sazbu daně: že by mezní sazba na vrcholu žebříčku distribuce příjmů měla být stejná jako ta používaná pro dolní konec žebříčku. Ve Velké Británii zavádí vláda nový univerzální kredit (Universal Credit, program výplaty transferů pro nízkopříjmové domácnosti založený na prověřování příjmu) s prohlašovaným záměrem omezit míru čerpání na 65 %.

Návrh sazeb daně z příjmu

Tyto úvahy a zvláště pak ta poslední mne vedou k tomu navrhnout nejvyšší sazbu daně z osobního příjmu pro Velkou Británii ve výši 65 %. Představovalo by to značné zvýšení současné nejvyšší sazby (2015) ze 45 %, ale podle historických standardů se nejedná o vysokou sazbu. V téměř padesáti z minulých 100 let měla Velká Británie nejvyšší sazbu daně z příjmu ve výši 65 % či vyšší, ve více než polovině z těchto let stál v čele vlády konzervativní premiér. Tato konkrétní sazba 65 % nemusí být přímo použitelná v jiných zemích, ale relevantní jsou podobné faktory. Totéž platí o tvorbě plánu zavádění nejvyšší sazby daně z příjmu. Zde je třeba zvážit smysl vysokých mezních sazeb. Po mnoho let byly vysoké mezní daňové sazby chápány jako charakteristický znak doprovázející progresivní daňovou politiku. Ale matematická analýza tvorby daní, kterou podnítili William Vickrey a James Mirrlees, odhalila, že pokud zákonodárcům leží na srdci distribuce příjmu po zdanění, pak je smyslem vysokých mezních sazeb daní zvýšit průměrnou daňovou sazbu, ke které jsou lidé s vyššími příjmy povinni. 317 Průměrná sazba daně u osob je poměr celkové výše zaplacené daně vůči celkovému příjmu a nezávisí na mezní daňové sazbě, ke které je tato osoba povinna, nýbrž na mezních sazbách daně pro nižší příjmové skupiny. Znamená to tedy, že aby došlo ke zvýšení průměrné sazby daně pro bohaté, musí se zvýšit mezní sazby daně, které platí pro nižší příjmové skupiny. Konkrétně v případě Velké Británie by platilo, že mezní daňové sazby navrhované v jedenácté kapitole budou začínat na 25 % (20 % na příjem z výdělečné činnosti) a porostou vždy o 10 % až na hranici 65 %.

Návrh č. 8: Měli bychom se vrátit k mnohem progresivnější daňové struktuře osobní daně z  příjmu, přičemž mezní daňové sazby by se zvyšovaly podle kategorií různě zdanitelného příjmu až na hranici 65 %. Proces by doprovázelo rozšíření daňové základny.

V případě Velké Británie by rozšíření základny znamenalo odstranit úlevy pro investory vyjmenované na následující stránce a uvalení povinnosti vyplývající z národního pojištění (National Insurance Contributions, NIC) i na příspěvky zaměstnavatelů do soukromých penzijních fondů.

Rozšíření daňové základny

Téměř neustále se ve zprávách o daňové reformě, ať už z jakékoliv země, objevuje volání po rozšíření daňové základy a kritika vlády za „to, že si bere víc a víc od chudších a chudších“. K zužování daňové základny dochází, když na sebe navazující vlády zavádějí daňové koncese, které se značně odchylují od všech zásad definování příjmu. Tyto pijavice ulpívající na fiskálním zvířeti se ukázaly jako velmi houževnaté. Těmito úlevami jsou většinou „daňové výdaje“, které v rozpočtu odpovídají peněžním výdajům. Vláda může např. buď zaplatit hotově příspěvek na dítě ve výši částky Y na dítě, nebo může nabídnout daňovým poplatníkům možnost odečtu konkrétní částky Z  od jejich zdanitelného příjmu. Pokud platí daň se sazbou 25 % z veškerého příjmu, z výdělečné činnosti navíc, pak mají tyto dva systémy stejné finanční důsledky, kdy 25 % Z  se rovná Y . Nicméně vyplácení příspěvků se jeví jako vládní výdaj a daňový odpočet jako snížení daňového výnosu. Daňové výdaje jsou dávky poskytované prostřednictvím daňového systému. A co víc, jsou to dávky, jejichž hodnota se zvyšuje s růstem mezní sazby daně, a tedy zdanitelného příjmu. Pro člověka, jehož mezní sazba daně je 50 %, má odpočet částky Z  ze zdanitelného příjmu hodnotu 50 % ze Z . Z tohoto důvodu nazval Stanley S. Surrey, někdejší asistent amerického ministra financí, takovéto dávky „pomocí vzhůru nohama“. 318

Ve Velké Británii se v seznamu daňových výdajů objevují následující položky: program nazvaný Enterprise Investment Scheme, jehož cílem je podpořit investice v malých společnostech; program Enterprise Management Incentives, který poskytuje daňové výhody malým společnostem, aby mohly odměňovat své zaměstnance prostřednictvím akciových opcí v hodnotě až do 250.000 liber; plány Share Incentive Plans, které umožňují nákup akcií z příjmu bez povinnosti odvádět daň z příjmu a příspěvky sociálního zabezpečení; úlevy v režimu Venture Capital Trusts, který poskytuje finanční podporu pro nákup nově vydaných akcií těmito společnostmi až do výše 200.000 liber. Zde tedy navrhuji rozšířit základ pro osobní daň z příjmu, zrušit výše zmíněná investiční privilegia zrušení či snížení jak daně z příjmu, tak i příspěvků sociálního zabezpečení, jejichž náklady se v letech 2013–2014 odhadují na 795 milionů liber. 319

Hlavním daňovým výdajem ve Velké Británii je soukromé zajištění na penzi. Mirrleesova komise označuje různé způsoby zacházení s penzemi a jinými úsporami jako EET a TTE, což zní tajemně, nicméně pomůže zodpovědět základní otázky. T znamená zdaněný (angl. Taxed, pozn. překl.) a E znamená osvobozený (angl. Exempt, pozn. překl.). Co se daně z příjmu týče, pak současná pozice je taková, že příspěvky do soukromých penzijních fondů nejsou ani u zaměstnanců, ani u zaměstnavatelů zahrnuty do zdanitelného příjmu, jsou osvobozeny od daně. (To je označeno prvním E. Pokud by byly zahrnuty do zdanitelného příjmu, jednalo by se o T.) Příspěvky se kumulují ve fondu, v němž se příjem (a to ani kapitálové zisky) nezdaňuje, což vysvětluje druhé E. Vyplácená penze je pak zdaněna (T), ačkoliv od té doby, kdy zde došlo k zavedení 25% paušálu osvobozeného od daně, mělo by se snad velké T psát malým písmenem (t). Ačkoliv se vše registruje pod příjmovou daní, způsob současného zacházení s daní odpovídá výdajové dani, protože daň je splatná, až když se peníze konečně dostanou do rukou střadatele. Tento režim lze srovnat s odlišným přístupem k „běžným“ úsporám (TTE), kdy si člověk uspoří něco ze zdaněného příjmu (T), zaplatí daně z úroků a dividend (T), a poté může peníze utratit bez dalšího zdaňování (E). Odlišný je i režim, v němž fungují „privilegované“ úspory (TEE) jako např. limitované hotovostní spořicí účty (tzv. ISAs, účty, jejichž roční úložka je omezena stropem, pozn. překl.), kde jsou úroky osvobozeny od daně.

Ti, kteří hájí výdajové daně jako takové, jsou samozřejmě s režimem úspor v soukromých penzijních fondech spokojení, ovšem my, kteří stále podporujeme, aby příjem představoval základ osobního zdanění, se můžeme odůvodněně ptát, zda je možné mít alternativu založenou na příjmové dani. 320 Minimálně v případě schémat penzijních připojištění s definovaným příspěvkem, kdy se jedná o individuální účty, by bylo možné aplikovat režim TEE, který v současnosti funguje u privilegovaných úspor. Zaměstnanci by byli zodpovědní za placení daně z příjmu u příspěvků jak vlastních, tak jejich zaměstnavatelů, ale vyplácené důchodové dávky by nebyly daněny (a daň by nebyla vybírána z investičního příjmu penzijního fondu). Musela by se zavést přechodná opatření, v jejichž rámci by se vybírala daň z důchodových dávek založených na stávajícím EET režimu. Jak vyplývá z písmen použitých ve zkratkách (E, T), přesunout se od EET k TEE režimu by znamenalo posunutí daňových odvodů více dopředu. Jestliže se zisk z daní z příspěvků používal pro vybudování fondu Investičního úřadu, pak by se na změnu v daňové politice dalo nahlížet jako na přesun investičních fondů ze soukromých do veřejných rukou. Velikost soukromých fondů penzijního připojištění by se zmenšila do té míry, o kolik se sníží příspěvky po zdanění, ovšem skutečnost, že výsledné penze by byly osvobozeny od daně, by znamenala, že by stačilo nashromáždit menší částku. Následující doporučení není definitivní, je spíše otázkou pro diskuzi:

Myšlenka ke zvážení: přezkoumat možnost zavedení režimu založeného na příjmové dani pro příspěvky do soukromých penzijních fondů, podobně jako je tomu u současných „privilegovaných“ spořicích schémat, což by znamenalo přenesení daňových odvodů v čase dopředu.

Rozšíření základny se netýká pouze osobní daně z příjmu, ale také příspěvků na sociální zabezpečení (National Insurance Contributions, NIC). Tento případ se však komplikuje tím, že NIC platí jak zaměstnanci, tak i zaměstnavatelé. Ve Velké Británii nemají zaměstnanci žádnou úlevu a platí NIC i z příspěvků do soukromých penzijních fondů (jsou placeny z příjmů, z nichž zaměstnanci platí příspěvky na sociální zabezpečení), ale neplatí se ani z příjmu penzijního fondu, ani z vyplácené penze. Pro zaměstnanecké příspěvky platí režim TEE, přesně tak jako bylo zmíněno výše u režimu založeného na dani z příjmu. Ovšem zaměstnavatelé nemusí platit z příspěvků do soukromých penzijních fondů žádné NIC a zbytek režimu je pro NIC stejný čili funguje zde vlastně režim EEE. V letech 2013–2014 byly odhadované náklady chybějících NIC 10,8 miliard liber, což představuje mocnou pobídku, aby zaměstnavatelé začali tyto příspěvky platit. 321 S ohledem na výše popsanou situaci je na místě návrh učinit částečný krok k odstranění rozdílů v režimech příspěvků od zaměstnanců a od zaměstnavatelů tak, že se zruší výjimka pro zaměstnavatele týkající se NIC z jejich příspěvků do penzijních fondů. Takovýto krok mohou zaměstnavatelé odsuzovat s tvrzením, že povede zaměstnavatele k omezení poskytování penzijního připojištění, ale to, že chybí T, se zdá být neobhajitelné. Rovněž Mirrleesova revizní zpráva týkající se zdanění doporučila odstranit „nekonzistentní prvky v systému, které z příspěvků zaměstnavatelů dělají značně daňově privilegované úspory ve srovnání s příspěvky zaměstnanců“. 322

Sleva z příjmů z výdělečné činnosti

Po nárůstu podílu kapitálového příjmu se ozvaly hlasy žádající vyšší zdanění kapitálu. Zdaněním majetku se ještě budu zabývat, ale nejprve se zaměřím na zdanění příjmu z kapitálu. V minulosti byly investiční příjmy v mnoha zemích zdaňovány osobní daní z příjmu ve vyšším daňovém pásmu než výdělečná činnost. Návrat k takové situaci by posunul rovnováhu zdanění na stranu kapitálového příjmu. Do roku 1984 se ve Velké Británii uplatňovala daňová přirážka k investičnímu příjmu, která navyšovala daňovou sazbu z investičního příjmu až o 15 procentních bodů. Rád bych se vrátil v čase o něco více zpátky, a to k úlevě na dani z příjmu z výdělečné činnosti, která platila ve Velké Británii před lety 1973–1974. Domnívám se, že mnohé prvky z tohoto systému lze doporučit – Velké Británii i ostatním zemím. Liší se od daňové přirážky k investičnímu příjmu tím, že uplatňuje tutéž nejvyšší daňovou sazbu (65 %) na příjem z výdělečné činnosti i z investic (což nemusí být na této úrovni zrovna jednoduché rozlišit), ale umožňuje nižší mezní sazbu daně z výdělečné činnosti u nejnižšího daňového pásma. Toho by bylo možné dosáhnout, kdyby celková částka osvobozená od daně byla součtem osobního nezdanitelného základu a slevy z daně z výdělečné činnosti , která by představovala, řekněme, 20 % z výdělků. (Příjem z výdělečné činnosti zahrnuje samostatnou výdělečnou činnost i důchodové příjmy.) To znamená, že bude-li daňový práh např. ve výši 8.000 liber, pak osoba, která pouze pobírá příjem z výdělečné činnosti, nebude platit daň, dokud její příjem nedosáhne 10.000 liber. Na výdělky nad touto hranicí by daňová sazba představovala 80 % toho, co je uvaleno na příjem nepocházející z výdělečné činnosti. Na rozdíl od úlevy na dani z příjmu z výdělečné činnosti by sleva z daně z výdělečné činnosti umožnila snížení daně v nižší a střední příjmové skupině tím, že by se při dosažení konkrétní úrovně výdělků začala postupně snižovat. Pokud by míra snižování byla 40 % (dvojnásobek sazby, při níž se sleva akumuluje), pak by dodatečná částka osvobozená od daně klesla na nulu při 1,5násobku konkrétní úrovně výdělků. Pro lidi s vyššími celkovými výdělky by částka, kterou platí, byla stejná, jako kdyby dostávali příjem z investic. U skupin výdělků, pro něž se uplatní snižování slevy, by vzrostla efektivní mezní sazba daně: např. u sazby, při níž dojde ke snížení ve výši 40 %, by se z 25% sazby daně stalo 35 %.

Navrhovaná sleva z příjmu z výdělečné činnosti se velmi podobá daňovému kreditu na příjem z výdělečné činnosti (Earned Income Tax Credit, EITC), který funguje v USA. (Program EITC byl implementován americkou vládou v roce 1975, jen několik let poté, co Velká Británie zavrhla úlevu na dani z příjmu z výdělečné činnosti. Návrh slevy z příjmu z výdělečné činnosti se však liší v tom, že zde není žádný refundovatelný prvek a není nijak spojen se statusem rodiny. Důvody těchto odchylek jsou vysvětleny v následující kapitole; tento návrh tvoří spolu s ostatními obhajovanými opatřeními jistý balíček. Účelem slevy z příjmu z výdělečné činnosti je zajistit, aby zavedení progresivní daňové struktury nezvýšilo daňovou sazbu na nižších úrovních výdělků (a penzí), což je výhoda, která by se neměla rozšířit na všechny úrovně výdělků. Nabízí přiměřenou pomoc lidem s nízkými platy a současně nepřenáší tuto výhodu na příjemce příjmu z investic. V obou ohledech se návrh liší od zavedení nového nižšího příjmového pásma, z čehož by měly prospěch jak lidé s vyššími výdělky, tak i lidé s příjmy z investic.

Návrh č. 9: Vláda by měla do osobní daně z příjmu zavést slevu z příjmu z výdělečné činnosti, která by byla omezená na nejnižší pásmo výdělků.

Zdanění dědictví a nemovitostí

Majetek je možné zdanit buď na periodickém základě, což se děje prostřednictvím roční daně z majetku, nebo při jeho převodu, jak je tomu u daní z majetku uplatňovaných při úmrtí nebo při darování mezi žijícími osobami, tzv . dar inter vivos . Začněme u daně z převodu bohatství, která je předmětem rozsáhlých debat. Někteří lidé by rádi daně z majetku zrušili. V USA byla schválena legislativa, kterou se tato daň zrušila pro rok 2010 (ovšem později byla znovu zavedena). Jiní zase věří, že čím vyšší dědictví, tím vyšší by při převodu majetku měl být příspěvek do státního rozpočtu.

Zdanění převodu majetku

V současnosti není výnos z dědické daně (IHT) ve Velké Británii příliš velký. V letech 2013–2014 představoval přibližně 2 % celkové částky vybraných daní; před padesáti lety to bylo 9 %. 323 Samozřejmě, že tento pokles může jednoduše odrážet skutečnost, že dědictví je v současné době méně důležitým znakem naší společnosti, než tomu bylo v minulosti. Kdyby stále platila daň z napudrovaných paruk jako v roce 1975, čekali bychom, že daňové výnosy z nich budou nízké. Ovšem Pikettyho průzkum ve Francii ukázal, že dědictví se opět vrací, a to jako mocná síla. Ve Francii v 19. století tvořil roční převod majetku 20 až 25 % národního důchodu, ale v roce 1950 klesl na cca 2,5 %. Od roku 1950 však podíl stále roste a v roce 2010 již představoval 20 % národního důchodu. 324 Ve Velké Británii byl nárůst méně markantní, ale i to znamenalo navýšení podílu ze 4,8 % národního důchodu v roce 1977 na 8,2 % v roce 2006. 325

Efektivnějšího zdanění převodu majetku ve Velké Británii by se dalo dosáhnout buď přetvořením dědické daně do daně z celoživotních kapitálových příjmů, nebo zrušením dědické daně a zdaněním dědictví v režimu osobní daně z příjmu. Druhá možnost má řadu přitažlivých prvků, v neposlední řadě to, že ji lze prezentovat jako zrušení celé daně. Začlenění dědické daně do daně z příjmu bylo ve skutečnosti navrhováno v 60. letech v Kanadě Carterovou komisí jako součást reformního daňového systému: dary a dědictví měly být „zdaňovány jako příjem obdarovaného na stejném základu, jako jsou různé jiné příjmy např. mzda či plat, výplaty dividend, honoráře a další dobře známé prvky zdanitelného příjmu, aniž by bylo možné současně odečíst převedenou částku ze zdanitelného příjmu dárce“. 326 Poslední předpoklad je důležitý. Převod nemá být odečitatelnou položkou pro dárce. Pokud by byl, pak by důsledky pro výnos mohly být negativní. V každém případě by daň měla být uplatňována jako daň z  používání příjmu. Samozřejmě že by musela existovat ustanovení pro zprůměrování kapitálových příjmů, které často přicházejí jednorázově ve velkých částkách. V britské dani z příjmu existují ustanovení týkající se autorských a uměleckých honorářů, které kolísají co do výše i pravidelnosti. Takovéto zisky se zprůměrují do následujícího zdaňovacího období, protože jinak by její plátci v příznivém roce zaplatili vysoké daně a ve špatném nízké nebo žádné. U dědictví by se musela nastavit delší doba průměrování. Jinak by lidé, kteří zdědili dům v hodnotě, např. 250.000 liber (cca 9.280.000 Kč), museli zaplatit až 65 % na dani (v režimu navrhovaném v této kapitole), i když je to jediná částka, kterou kdy zdědili. Ovšem kdyby se příjmy zprůměrovaly např. za 10 let, pak by se začlenění do daně z příjmu začalo přibližovat režimu celoživotní kumulace.

Já osobně upřednostňuji daň z celoživotních kapitálových příjmů před dědickou daní. Myšlenka takové daně není nijak revoluční, byla navrhována již před více než 100 lety Johnem Stuartem Millem: měla být zavedena „značně odstupňovaná dědická povinnost k dani u veškerého dědictví překračujícího [určitou] minimální částku, která bude dostatečná, aby pomohla, ale neutlumí úsilí osob“. 327 V režimu takovéto daně by byl každý dědický odkaz či dar zanesen od data zahájení daně a výše daně by byla určena podle částky získané k tomuto datu. Daň by se vztahovala na veškeré dary inter vivos převyšující dodatečnou nepříliš velkou roční částku osvobozenou od daně. Převody mezi manžely nebo lidmi žijícími v partnerství by nebyly zdaňovány. Např. někdo získá 50.000 liber z tetina vlastnictví první rok. Za předpokladu, že se částka nachází pod hranicí (nastavenou třeba na 100.000 liber na osobu), pak v tomto případě nezaplatí žádné daně. O pět let později dostane dalších 80.000 liber. Dohromady to činí 130.000 liber, tedy 30.000 liber nad stanovenou hranicí, takže zaplatí daň z 30.000 liber se sazbou, řekněme, 20 %. Pak té samé osobě dá strýc 20.000 liber. Bude muset zaplatit daň z celého daru. Kdyby však strýc dal dar bratrovi té osoby a kdyby bratr předtím nic nezdědil (ani nedostal), pak by bratr žádnou daň neplatil.

Návrh č. 10: Přijaté dědictví a dary inter vivos by měly být zdaňovány v režimu progresivní daně z celoživotních kapitálových příjmů.

Při tvorbě daně z celoživotních kapitálových příjmů se Velká Británie může poučit ze zkušeností z druhé strany Irského moře z Irska ze 70. let, kdy byla zavedena daň z nabytí kapitálu (Capital Acquisitions Tax). Tato daň se vztahuje na dary a dědictví i na diskreční trusty (diskreční trusty přenechávají vykonavateli právo určit rozsah konkrétního plnění nebo osoby oprávněného – pozn. překl.). Důležitou otázkou je rozsah osvobození uplatňovaný zemědělskými i nezemědělskými podniky; v režimu současné britské dědické daně jsou náklady takového osvobození v roce 2013–2014 odhadovány na 800 milionu liber. 328 Robin Boadway, Emma Chamberlainová a Carl Emmerson popisují stávající úlevy jako „spíše neuspokojivé a v konečném důsledku libovolné. Tyto úlevy by měly být lépe zacíleny.“ 329 Citují irskou zkušenost a jejich omezení rozsahu úlev na pracující zemědělce. Irský daňový práh závisí na vztahu k dárci, stejně jako tomu bylo ve starším britském předpisu Poplatky z odkazů a dědictví (zrušen v roce 1949). Nepočítáme se zavedením podobného opatření; skutečně se zdá nepravděpodobné, že by se jakýkoliv nový britský zákon držel irského modelu, takže bychom měli „úlevu na dani pro oblíbeného synovce či neteř“!

V kapitole 6 jsem navrhl, aby se ve Velké Británii výnosy z daně z celoživotních kapitálových příjmů připojily k platbě minimálního dědictví za vše. (Celková rovnováha rozpočtu vyplývající ze všech návrhů je na příkladu Velké Británie uvedena v 11. kapitole.) Výnos ze stávající dědické daně spojený se značným snížením podnikatelských a zemědělských úlev by mohl financovat kapitálové dotace ve výši 5.000 liber pro všechny, až dosáhnou věku 18 let. Výnos z navrhované nové celoživotní daně se nepředvídá snadno. Základna by se rozšířila tím, že by se zcela pokryly dary inter vivos (v současnosti jsou dary osvobozeny od daně, pokud dárce žije ještě alespoň sedm let po obdarování, a jsou zdaněny nižší sazbou, pokud dárce žije ještě dalších tři až sedm let). Na druhou stranu, nyní je daň počítána z částky přijaté, která je na rozhodnutí zůstavitele závěti. Bohatý člověk by mohl v zásadě darovat veškerý svůj majetek, aniž by z něj museli příjemci platit daň, pokud by se všichni nacházeli pod stanoveným prahem. Bylo by ještě nutné uvážlivě zvolit práh a strukturu sazeb daní. Ovšem navrhuji, aby místo současného systému s jednou sazbou, kdy se dědická daň platí po překročení prahu se sazbou 40 %, existovala odstupňovaná struktura sazeb podobná struktuře navržené dříve v textu pro osobní daň z příjmu, ačkoliv v případě zděděného majetku může existovat důvod stanovit horní mezní sazbu překračující 65 %.

Současné způsoby zdanění dědictví jsou nepopulární a cílem mého návrhu je změnit přístup lidí, se kterým k dani přistupují. Klíčový prvek návrhu představuje zdanění částky přijaté spíše než darované, jak se děje v současném systému. Daň z darování by se změnila na dar z obdarování. (Stejně tak by tomu bylo, kdyby se příjmy zdaňovaly pod daní z příjmu.) Pokud by existovala progresivní struktura sazeb, pak by tato změna nabídla přímý podnět rozprostřít svůj majetek spíše doširoka. Lidé by mohli darovat svůj majetek, aniž by platili daň, pokud by obdarovali osoby, které doposud měli nízký celoživotní kapitálový příjem. Tímto způsobem by se dalo přispět ke snížení nerovnosti pohlaví a k nerovnosti mezigenerační. A co je důležitější, nová daň by zjevně směřovala ke snaze zajistit podmínky rozčleněné do více úrovní, čímž by přispěla ke snížení nerovnosti příležitostí – což je cíl, který, jak jsem popsal v první kapitole, má širokou podporu.

Zdanění nemovitostí obývaných majiteli a reforma obecní daně

Podívejme se nyní na místní zdanění nemovitostí. Není to nadějné téma. Edwin Cannan ve své přednášce The History of Local Rates in England přednesené na London School of Economics v roce 1895, krátce po založení této instituce, otevřeně připustil, že „by bylo absurdní studovat předmět tak suchý, neřkuli odporný, jako jsou místní daně, pokud by to nemělo praktické cíle. Takovéto věci nestudujeme z lásky k pravdě, čistě teoreticky nebo protože chceme zabít nedělní odpoledne, ale protože… doufáme, že bychom se mohli něčemu přiučit.“ 330 Vezmeme-li britskou zkušenost jako případovou studii, skutečně se můžeme naučit mnoha věcem o fiskální redistribuci a o tom, jak je možné (nebo nemožné) uvést reformu do praxe. Místní zdanění nemovitostí ve VB má obzvláště pestrou a dramatickou minulost.

Po mnoho let byly regionální vlády ve Velké Británii financovány, co se britských tuzemských daňových poplatníků týče, z britských „tuzemských sazeb“, které byly závislé na hodnotě nemovitostí. Konzervativní vláda se v 80. letech rozhodla nahradit tento systém radikálně odlišným systémem: paušálním poplatkem, oficiálně nazývaným obecní poplatek, který se ovšem brzy stal známý jako „daň z hlavy“. Vysoce regresivní daň provokovala širokou opozici a odpor daňových poplatníků. V britských městech vypukly nepokoje. Mezitím předsedkyně vlády rezignovala a její nástupce oznámil zrušení daně z hlavy. Místo ní byla zavedena obecní daň, a to v roce 1993, kterou jsou nuceni platit obyvatelé britských tuzemských nemovitostí ve Velké Británii (Severní Irsko má i nadále vlastní sazby). V Anglii a Skotsku se domy rozdělují do osmi pásem (nejnižší je označován A a nejvyšší H) podle odhadované tržní hodnoty k 1. 4. 1991. 331 Celková úroveň obecní daně je stanovena místně, ale poměry mezi zdaňovanými částkami jsou určeny centrálně. Tyto poměry vykazují regresivní strukturu. Domy, které jsou zařazeny na začátek pásma H (v roce 1991) mají 4,7krát vyšší hodnoty než ty, které jsou na začátku pásma D, ale jejich zdanění je jen dvakrát vyšší. Přijetí regresivní struktury bylo obhajováno tím, že nová místní daň funguje na principu prospěchu na rozdíl od dřívějšího systému britských tuzemských sazeb, který se spíše zakládal na schopnosti platit. Tyto dva principy zdanění – prospěch a schopnost platit – jsou poměrně odlišné. První naznačuje, že by daně měly být vztaženy k prospěchu, který člověk získá díky vládním výdajům; druhá, že by daně měly být navázány na příjem, majetek nebo další způsoby měření schopnosti platit. Na přechod k principu prospěchu u místních daní se ve Velké Británii dnes už dávno zapomnělo a není divu, protože dřívější verze – daň z hlavy – byla ještě regresivnější. Ale přechod na obecní daň bezpochyby přispěl k o něco nerovnější distribuci příjmu po zdanění, než kdyby daň byla uložena na očividné měřítko proporcionality u hodnoty nemovitostí.

Spíše než regresivní daň se v mnoha zemích používá proporční daň z hodnoty majetku. Většina regionálních vlád v USA ukládá majetkovou daň a ta typicky funguje na základě konstantní daňové sazby, která se vztahuje k určitému podílu tržní hodnoty nemovitosti. O příkladu proporční daně z hodnoty nemovitostí ve Velké Británii mluví Mirrleesova zpráva týkající se zdanění, v níž se odhaduje, že daň ve výši 0,6 % ze současné hodnoty nemovitostí by v letech 2009–2010 vyšla s neutrálním výsledkem výnosů. Toto, jak tvrdí zpráva, by mělo být doprovázeno opětovným hodnocením: „Absurdita statu quo se stává čím dál více zjevná. Každá daň z nemovitosti vyžaduje pravidelné přehodnocení a tento proces by měl začít co nejdříve.“ 332 Po provedení aktualizace na úroveň let 2014–2015 získáme daňovou sazbu ve výši 0,54 %, a to při průměrné platbě obecní daně ve výši 1,468 liber a průměrné ceně domu ve výši 271.000 liber. 333 Obr. 7.3. zobrazuje rozdíl v daních placených obyvateli domů různých hodnot ve srovnání s daněmi placenými v režimu obecní daně v letech 2014–2015. Jak je vidět, značný rozdíl panuje u domů ohodnocených na cenu 500.000 liber a výše. Komik Griff Rhys Jones na tyto částky upozornil. Jeho dům v londýnské Fitzroy Square má údajně hodnotu 7 milionu liber (na obr. 7.3 se nachází tedy vpravo), z čehož by vycházela proporční daň 0,54 % ve výši cca 38.000 liber. To je skutečně vysoká částka a v případě nemovitostí vysoké ceny by mělo existovat ustanovení týkající se platby ve formě kapitálové účasti na hodnotě domu. Takové ustanovení by pomohlo např. důchodcům žijícím v drahých domech, kteří mají relativně nízké hotovostní příjmy. Změna v místním zdanění by samozřejmě snížila hodnotu mnoha velkých domů: břemeno zvýšení daně by tak padlo na současné majitele spíše než na ty, kteří následně koupí domy za nižší ceny. (Ekonomové tuto skutečnost nazývají „kapitalizací“ daňových změn.) Zdá se také jasné, že současná výše obecní daně ze sedmimilionového domu (v librách, 260 milionu v Kč) se sedmi ložnicemi v centru Londýna, a sice 2.640,96 liber, což činí 0,04 % hodnoty nemovitosti, je znatelně nízká. 334 Nebo též jinak řečeno – navrhovaná úroveň zdanění ve výši 0,54 % je mnohem nižší než úroveň v režimu původního systému britských tuzemských daňových sazeb: na počátku 70. let byly britské tuzemské sazby v průměru spíše na úrovni více než 1 % z hodnoty nemovitosti. 335

Rozdíl mezi dvěma křivkami na obr. 7.3 zobrazuje již zmíněnou skutečnost týkající se regresivní povahy změny, která proběhla v místním daňovém systému Velké Británie, kdy se Velká Británie nejprve posunula k systému daně z hlavy, a poté k obecní dani, a to od původního britského tuzemského systému sazeb, které měly široký proporční charakter. Tato změna v místním zdanění byla jedním z prvků určujících „obrat v nerovnosti“ v 80. letech. Přechod ze zdanění vycházejícího ze schopnosti platit k principu prospěchu znamenal posun směrem k větší nerovnosti. Pokud je naším cílem zajistit méně nerovnou společnost, pak je možné jednoznačně přispět tím, že se britské regionální veřejné finance vrátí ke způsobu zdaňování podle principu, který přikládá více váhy sociální spravedlnosti.

Obr. 7.3: Daň z nemovitosti (obecní daň vs. navrhovaná proporční daň) ve VB, 2014–2015

Tento graf zobrazuje obecní daň, kterou v současnosti platí vlastníci nemovitosti, a daň, kterou by vlastníci nemovitostí platili při sazbě 0,54 %. Osoba žijící v domě s hodnotou 2 miliony liber (něco přes 74.000.000 Kč – pozn. překl.) platí v dnešní době obecní daň nižší než 3.000 liber ročně; při navrhované proporční dani by platba činila 10.800 liber.

Návrh č. 11: Měla by platit proporční nebo progresivní daň z nemovitosti, která by fungovala na základě aktuálního odhadu cen nemovitostí.

Návrh konkrétně určený pro britský kontext zní, aby se z obecní daně stala daň z nemovitosti s jednou sazbou pro všechny, jejíž výnos bude neutrální a jež bude fungovat na aktualizovaném odhadu cen nemovitostí, přičemž by bylo možné platit formou kapitálové účasti na hodnotě domu v případech, kdy se bude jednat o značnou částku.

Roční daň z majetku

Podívejme se nyní na roční daň z majetku, ke které se nově v mnoha zemích obrací pozornost. V 70. letech se o této myšlence hovořilo i ve Velké Británii, ale labouristická vláda ji dále nerozvíjela. Denis Healey, tehdejší ministr financí, píše ve svém životopisu, že „byste se neměli nikdy postavit do opozice k novým daním, pokud nemáte opravdu dobrou představu, jak budou fungovat v praxi. My jsme se zavázali k dani z majetku, ale v průběhu pěti let jsem zjistil, že je nemožné navrhnout takovou daň, která by vynášela tolik výnosů, aby se obhájily administrativní náklady a politické obtíže.“ 336 Nicméně časy se změnily a podle Martina Wealeho tu jsou „důvody myslet si, že argumenty ze 70. let mohly být za současných podmínek prezentovány poněkud odlišně… Jeden podezírá labouristickou vládu ze 70. let, že by za současných podmínek byla odbyta méně snadno, než jak tomu skutečně bylo před 30 lety.“ 337

Mezi důvody, proč by měla být roční daň z bohatství přijímána ve VB příznivěji než před 40 lety patří mnohem vyšší úroveň příjmové nerovnosti a nárůst poměru osobního majetku k hrubému domácímu produktu. Co se tohoto poměru týče, v poválečném období se udály velké změny. Bezprostředně po válce poměr klesl, ale od počátku 80. let začal znovu růst a v prvním desetiletí 21. století se osobní majetek pohyboval na úrovni pětinásobku hrubého domácího produktu. Co způsobilo tento nárůst? Může za to u Britů, stejně jako u Číňanů, značně rostoucí míra úspor? Je pravda, že míra úspor domácností se od 50. do 70. let zvýšila, ovšem nedosáhla více než 14 %, a poté opět klesla: „Podíl důchodů domácností, který domácnosti ušetřily, vytrvale klesal po celou dobu od roku 1995 do roku 2007.“ 338 Podle Ehsana Khomana a Martina Wealeho „je jasné, že úspory domácností hrály v akumulaci majetku domácností malou roli“. 339 Domnívají se, že nárůst osobního majetku byl poháněn růstem cen aktiv. V daném období se ceny domů zvyšovaly o 3 % ročně rychleji než hrubý disponibilní důchod, ceny dluhopisů rostly s poklesem úrokových měr a ceny akcií se v reálných hodnotách zvýšily o 4,7 % ročně. V předchozí kapitole jsme viděli, jak od roku 1980 domácnosti ve Velké Británii profitovaly z prodeje státního bydlení (obecních domů) za snížené ceny a podobně jsme viděli privatizaci veřejných společností. Jak jsem již zmínil v předchozí kapitole, tyto skutečnosti představují značný transfer majetku za současně podstatného snížení čisté hodnoty veřejného sektoru.

Nárůst majetku byl způsoben zhodnocením aktiv, a proto je zde důvod tvrdit, že „s ohledem na zdroj bohatství by mohla být vhodnější přísnější daň z kapitálových výnosů než daň z majetku“. 340 Ale po bitvě je každý generálem. Je zde tedy důvod znovu zvážit možnost zavedení roční daně z majetku ve Velké Británii. Bude-li tato možnost předmětem úvah, je nezbytné vzít v potaz i jiné ohledy, v nichž se změnily podmínky od 70. let, a to s ohledem na globalizaci ekonomiky. Jednou z důležitých otázek je, v jakém rozsahu by národní vlády mohly efektivně vybírat takovouto daň, kdyby neměly možnost kolektivní spolupráce na úrovni EU ani pevnější dohody o výměně informací. Je možné poučit se ze zkušeností Francie s Impôt de Solidarité sur la Fortune (francouzská roční daň z majetku), kterou Piketty považuje jen za částečný úspěch. 341 Upřednostňuje globální daň z majetku, o níž bude řeč v příštím odstavci.

Pro shrnutí:

Myšlenka ke zvážení: znovu zvážit oprávněnost roční daně z majetku a nezbytné předpoklady pro její úspěšné zavedení.

Globální zdanění a minimální daň pro právnické osoby

V předposlední kapitole Kapitálu v 21. století Piketty zdůrazňuje, že ke snížení nerovnosti potřebujeme nové nástroje. Píše, že „ideálním nástrojem by byla progresivní globální daň z kapitálu spojená s velmi vysokou úrovní mezinárodní finanční transparentnosti“. 342 Jako příklad zmiňuje jeden z regionálních kroků postupujících v tomto směru, kdy by došlo v rámci evropského kontextu k nastavení daňového prahu na 1 milion euro s úrokovou sazbou 1 % na majetek mezi 1 milionem a 5 miliony euro a sazbou 2 % na majetek nad tuto částku. Odhaduje přitom, že by tento krok přinesl výnos odpovídající 2 % národního důchodu. Oxfam vyzývá k zavedení globální daně z majetku a jím nastavený práh dosahuje 1 miliardu dolarů a sazba daně činí 1,5 %, což by, dle jejich odhadu, mělo celosvětově přinést 74 miliard dolarů. 343

O takovéto globální dani se Piketty vyjadřuje jako o „utopické“. Vyžadovala by „velmi vysokou a zcela jistě nerealistickou míru spolupráce na mezinárodní úrovni“. 344 Není ovšem nepředstavitelné, že by stávající kroky vedoucí k potírání nekalých mezinárodních daňových praktik mohly pod dohledem OECD (o čemž se více dozvíte v kapitole 10) vést k vytvoření Světové daňové správy (World Tax Administration, WTA). Taková WTA by mohla začít tvořit „globální daňový režim“ pro soukromé daňové poplatníky. V prezentaci pro Landau Working Group týkající se nových mezinárodních finančních příspěvků v roce 2004 jsem navrhl zavedení statutu globálního daňového poplatníka, což by jednotlivcům umožnilo požádat o vyjmutí z národních (a regionálních) daní z příjmu, kapitálových výnosů a majetku, pokud by vstoupili do globálního zdaňovacího režimu. 345 Propojí-li se tato myšlenka s představou globální daně z kapitálu, mohla by být vstupní cena nastavena na minimální čistou hodnotu (alespoň 1 milion dolarů) s minimálním odvodem daní založeném na progresivní dani z majetku. Účast by závisela na dojednaném ohodnocení čisté hodnoty, které by bylo zveřejněno. Jak navrhuje Piketty, forma systému daně z čisté hodnoty popsané výše by s sebou typicky nesla značně vyšší daňové odvody: „Ve Francii, Spojených státech a ve všech dalších zemích, které jsme studovali, se nejvyšší příjmy udávané na přiznání k dani z příjmu obecně pohybují ve výši ne více než pár desítek milionů eur či dolarů.“ 346 Výnosy by se, dle mého návrhu, dělily mezi země, kde je poplatník daňovým rezidentem, další účastnické země a zbytek by byl určen na financování rozvoje a globálních veřejných statků.

Účast v globálním daňovém režimu by byla dobrovolná na obou stranách. Jak jsme viděli, tento návrh by měl přinést vyšší příjmy, ale proč by se potom měli daňoví poplatníci zapojit? Jak z toho učinit akci s pozitivním výsledkem? Ve skutečnosti zde existují jednoznačné výhody pro daňové poplatníky – musí jednat pouze s jedním daňovým orgánem, zavedený režim by jim poskytl větší jistotu, co se daňových závazků týče. Navíc, jak je možné vysledovat v seznamech bohatých jako Forbes List, Sunday Times Rich List a podobných veřejných žebříčcích, objevit se v této společnosti s sebou nese jistou prestiž.

Zdanění nadnárodních korporací

„Společnost X zaplatila pouze y milionů liber na dani z příjmu právnických osob z tržeb ve výši y bilionu liber“ se nedávno objevil titulek v novinách. Převládají obavy, aby nadnárodní společnosti platily daně v zemích, kde mají vysoké tržby a nepřesouvaly své zisky do zemí, kde jsou daně z příjmu právnických osob nižší. Je to důležité? Podle jednoho pohledu je daň z příjmu právnické osoby prostě jen způsob zadržení daně z příjmu, k níž jsou povinni jednotliví akcionáři a držitelé dluhopisů. Pokud by to byla její jediná funkce, pak by tato malá částka nepředstavovala žádný důvod k obavám, za předpokladu, že by majitelé akcií společnosti X a držitelé jejích dluhopisů zaplatili plnou částku daně z příjmu ve své zemi, kde jsou daňovými rezidenty. Jestliže by všechny akcie a dluhopisy byly v držení cizinců, pak by nebyla vybrána žádná daň, a to ani tehdy, má-li společnost X ve své domovské zemi ohromné tržby.

Taková odpověď však pravděpodobně neuspokojí ty, kterým leží na srdci daňová spravedlnost, a to z jednoho dobrého důvodu. Daně uvalené na korporace nemají jedno prosté zdůvodnění, že by sloužily pouze pro sběr osobní daně z příjmu, ale protože korporátní status přináší privilegia, zvláště ta spojená s omezenými povinnostmi platit daně. Daň z příjmu právnických osob je poplatkem z výhod, které z nich vyplývají, a zdrojem výnosů pro financování redistribuce. Ve své knize o veřejných financích popisují Richard a Peggy Musgravovi tuto situaci výstižně: korporace je „právní subjekt se svou vlastní existencí, mocný činitel při ekonomickém a sociálním rozhodování… a tím, že je odděleným subjektem, má korporace také oddělenou zdanitelnou kapacitu“. 347 V dalším textu se sice o tomto pohledu vyjádří negativně, ovšem ona myšlenka je značně přitažlivá, o to víc v dnešní době, kdy se nacházíme ve světě nadnárodních společností, než když ji psali v roce 1989. Obecněji řečeno, korporace mají prospěch z infrastruktury zemí, v nichž prodávají: jsou to fyzická aktiva jako silnice, struktura zákonů a administrativní aparát státu. Platba ve výši 0,1 % z tržby nemusí tedy být vnímána jako dostatečná pro pokrytí tohoto příspěvku k ziskovosti společnosti.

Co se dá udělat pro to, aby korporace s rozsáhlou účastí v dané zemi do veřejných financí přispívaly o něco rozumnější částkou? Americké daňové orgány musely v 60. letech čelit analogickému problému s příjmovou daní. Jak popsali George Break a Joseph Pechman ve své knize „pod vlivem dramatického odhalení na počátku roku 1969, [že 21 lidí] s příjmem přes 1 milion dolarů neplatilo vůbec žádnou federální daň z příjmu, přidal Kongres k daňovému zákonu určitý prvek, který se možná stane důležitým prostředkem pro kontrolu nadměrného vyhýbání se dani“. 348 Tímto prvkem byla „minimální daň“, jež omezuje daňové výhody, které lze získat z konkrétních osvobození od daně jak pro osoby, tak i korporace. Break a Pechman pokračují v tom smyslu, že „minimální daň je chápána mnohými jako slabý a neadekvátní útok na daňová privilegia“, přesto však i nadále hraje význačnou roli v americkém daňovém systému. Což naznačuje jednu cestu, jak je možné snížit rozsah, v němž korporace používají daňové ráje, aby omezily své daňové povinnosti. K opatřením přijímaným za účelem omezit aktivity daňových rájů, by bylo možné přidat minimální daň, která by omezovala daňové úlevy vztahující se na zaplacené úroky a další odpočty. Minimum je možné definovat jako výnosy společnosti před úroky, daněmi, odpisy a amortizacemi. Korporace by pak musely platit vyšší pravidelnou daň či alternativní minimální daň. Nebo by mohla být minimální daň založena na hodnotě tržeb v rámci jedné daňové jurisdikce. Společnosti, které byly obviněny z toho, že neplatí daň z příjmu právnických osob té zemi, v níž operují, vždy argumentovaly stejně, a sice že plní všechny své daňové závazky vyplývající z fiskálního zákona. Tato skutečnost naznačuje, že musíme změnit zákon a zavedení alternativní minimální daně je jedním způsobem jak to udělat.

Myšlenka ke zvážení: Globální daňový režim pro osobní daňové poplatníky vycházející z  celkového majetku a minimální daň pro korporace.

…

Toto je pouze náhled elektronické knihy. Zakoupení její plné verze je možné v elektronickém obchodě společnosti eReading .