PŘEHLED JUDIKATURY

ve věcech práva na informace

PŘEHLED JUDIKATURY

ve věcech práva na informace

Sestavil

František Korbel

Vzor citace: Korbel, F. Přehled judikatury ve věcech práva na informace. Praha : Wolters Kluwer ČR, a. s., 2013, s. 424.

Právní stav citované judikatury byl uzavřen k 31. 12. 2012.

© Wolters Kluwer ČR, a. s., 2013

ISBN: 978-80-7478-022-6 (brož.)

ISBN: 978-80-7478-023-3 (e-pub)

eBook k dostání na http://obchod.wkcr.cz

Všechny naše publikace si můžete objednat na adrese:

Wolters Kluwer ČR, a. s., U Nákladového nádraží 6, 130 00 Praha 3

tel.: 246 040 400, fax: 246 040 401, e-mail: obchod@wkcr.cz, www.wkcr.cz

Obsah

VSTUPY

ÚVODEM

ZKRATKY

ČÁST PRVNÍ ZÁKLADY PRÁVA NA INFORMACE

I. Základní principy

1. Střet práva na informace s právem na ochranu informací, veřejný zájem v judikatuře ESLP

2. Podmínky omezení práva na informace v judikatuře ESLP

3. Vztah veřejné sféry a ochrany soukromí, teorie vážení zájmů. Členství soudců v KSČ

4. Politický charakter a podmínky omezení práva na informace. Nahlížení do projektové dokumentace stavby Jaderné elektrárny Temelín

5. Smysl a účel práva na informace

6. Princip publicity veřejné správy. Poskytnutí informací vztahujících se ke stavbě rychlostní komunikace R43

7. Zásada rovnosti. Poskytnutí informací o výkonu trestu nevládní organizaci zabývající se justicí

8. Zásada proporcionality a restriktivního výkladu omezení ústavně zaručených práv. Poskytnutí informací o výkonu trestu nevládní organizaci zabývající se justicí

9. Zákaz zužujícího výkladu práva na informace. Povolení nezajišťovat celní dluh

10. Smluvní volnost a povinnost poskytovat informace. Poskytnutí smlouvy o postoupení pohledávky České republiky vůči Ruské federaci

II. Základní pojmy a situace

11. Žadatel o informace

12. Pojem informace, kopie celé smlouvy

13. Forma a obsah informací. Poskytnutí kopie cestovní zprávy náměstka ministra

14. Důvody a pohnutky jednání povinného subjektu

15. Právní hodnocení otázek povinným subjektem. Změna stanoviska. Informace o důkazu

16. Povinnost mlčenlivosti. Hodnocení nabídek v souvislosti se zadáváním veřejné zakázky

17. Označení dokumentu s požadovanými informacemi. Kopie zápisů ze schůze rady města

18. Informace o celém správním spisu. Protiprávní chování policisty

19. Přílohy požadovaných informací

20. Zápis z porady

21. Zpráva o posouzení a hodnocení nabídek

22. Názory a prohlášení politických představitelů, které povinný subjekt má k dispozici

23. Názory a prohlášení politických představitelů, které povinný subjekt nemá k dispozici

ČÁST DRUHÁ POVINNÉ SUBJEKTY

I. Státní orgány

24. Kancelář prezidenta republiky. Informace z úřední korespondence

25. Veřejný ochránce práv. Nahlédnutí do spisu

26. Státní zastupitelství. Dozorový spis

27. Ministr při interpelaci

28. Územní pracoviště státního orgánu (Hasičský záchranný sbor)

II. Územní samosprávné celky

29. Nedělitelnost obecního úřadu. Výsledky oznámení přestupku

30. Vztah mezi orgány územního samosprávného celku

31. Poskytování informací úřadem místo jiných orgánů samosprávy

32. Samostatná a přenesená působnost územních samosprávných celků

33. Povinnost určení působnosti územního samosprávného celku

34. Poskytování informací v samostatné působnosti

35. Zveřejňování zápisů ze zastupitelstva obce

III. Veřejné instituce

36. Interpretace pojmu veřejná instituce. Odepření informací od Všeobecné zdravotní pojišťovny

37. Definiční znaky a typologie veřejných institucí. Odepření informací od Fondu národního majetku

38. Pozemkový fond. Povinnost poskytovat informace

39. Fond národního majetku. Převzetí záruk za staré ekologické zátěže ve společnosti Spolana a. s.

40. Všeobecná zdravotní pojišťovna. Poskytnutí seznamu smluvních partnerů

41. Národní památkový ústav

42. Ředitelství silnic a dálnic ČR

43. Státní podnik Letiště Praha. Kopie smlouvy uzavřené mezi státním podnikem Letiště Praha a Evropskou investiční bankou

44. FC Hradec Králové, a. s. Převod členských práv a povinností v ČMFS

45. Dopravní podnik hl. m. Prahy, a. s. Smlouva na realizaci zakázky úklid stanic metra

46. ČEZ, a. s. Poskytnutí analýzy vhodnosti paliva pro reaktor na JET a dokumentace vsázek paliva používaného od začátku provozu obou bloků

IV. Působnost povinného subjektu

47. Informace, které má povinný subjekt k dispozici

48. Informace, které nemá povinný subjekt k dispozici. Členství soudců v KSČ

49. Právní rady a výklad právních norem

50. Informace o doprovodných agendách. Obsah kontrolního spisu o stížnosti na protiprávní chování policisty

51. Informace o podkladech pro rozhodnutí. Poskytnutí příručky procedur a kritérií pro přiznání postavení uprchlíka

52. Informace v gesci ústředního orgánu. Poskytnutí odborného posudku

53. Vytváření nových informací. Informace o nevybrání pokut, cel a daní pro uplynutí prekluzivní lhůty

54. Informace, které vzniknou v budoucnu po podání žádosti. „Veškerá“ korespondence povinného subjektu

V. Nadřízený orgán

55. Kritéria pro určení nadřízeného správního orgánu veřejné instituce

56. Nadřízený orgán v rozhodování o stížnosti

57. Nadřízený orgán kraje

58. Nadřízený orgán soudu. Žaloba na ochranu před nečinností soudu při poskytování informací

59. Nadřízený orgán státního zastupitelství

60. Neexistence nadřízeného správního orgánu

ČÁST TŘETÍ VZTAH K JINÝM PRÁVNÍM PŘEDPISŮM

61. Obecně o vztahu zákona o svobodném přístupu k informacím k jiným zákonům

62. Teorie komplexní právní úpravy

63. Vztah ke správnímu řádu, specialita, potřeba určení procesního režimu. Postup Ministerstva kultury ve správním řízení o udělení oprávnění ke kolektivní správě práv

64. Vztah ke správnímu řádu, poskytování informací nahlížením do spisu. Sdělení informací o výsledcích oznámení přestupku

65. Vztah k trestnímu řádu, poskytování informací nahlížením do spisu

66. Možnost volby procesního režimu žádosti o informace účastníkem řízení

67. Vztah k zákonům o obcích, o krajích a o hlavním městě Praze. Kopie zápisu ze schůze rady města

68. Poskytování informací občanům obce podle zákona o obcích. Kopie zápisu ze schůze zastupitelstva města

69. Neveřejnost jednání rady obce podle zákona o obcích a možnost poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Poskytnutí kopií zápisů ze schůze rady města

70. Vztah ke stavebnímu zákonu, názory o omezení práva na informace

71. Vztah ke stavebnímu zákonu, názory o nezávislosti práva na informace

72. Zveřejnění podle zákona o veřejných zakázkách a možnost poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím

73. Zpráva o posouzení a hodnocení podle zákona o veřejných zakázkách

74. Neveřejnost jednání komise hodnotící veřejné zakázky a možnost poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím

75. Vztah k jiným zákonům, které ukládají zvláštní informační povinnosti

76. Vztah zákona o svobodném přístupu k informacím k zákonu o právu na informace o životním prostředí

ČÁST ČTVRTÁ OCHRANA INFORMACÍ

I. Ochrana utajovaných informací

77. Utajení přípravy dokumentu. Smlouva o postoupení pohledávky k ruskému dluhu

78. Podmínky a přezkoumatelnost utajení. Návrh řešení systému mýtného

II. Ochrana soukromí a osobních údajů

79. Ochrana soukromí v judikatuře ESLP

80. Způsob a rozsah ochrany osobních údajů

81. Správní rozhodnutí ve věci právnických osob

82. Identita právnických osob

83. Identita advokátů, notářů, soudních exekutorů, insolvenčních správců, znalců, tlumočníků, daňových poradců, patentových zástupců a jiných osob zapsaných pro výkon profese ve veřejně přístupných seznamech

84. Informace o manželovi veřejně známé osoby

85. Osobnostní způsobilost zaměstnanců ve veřejné správě

86. Služební hodnocení

87. Jméno, příjmení, číslo občanského průkazu

88. Členství v politické straně

89. Příjemci veřejných prostředků, informace o prominutí daně (OSMPB I)

90. Informace o platu z veřejných rozpočtů. Odměna vedoucího úředníka

III. Ochrana obchodního tajemství

91. Potřeba označení obchodního tajemství. Poskytnutí informací o fakturách zaplacených soukromé společnosti OÚ ve Zlíně

92. Okamžik označení obchodního tajemství. Poskytnutí smlouvy o dílo na stavbu dálnice D47

93. Nedostatečnost označení obchodního tajemství. Bezpečnost jaderné elektrárny Temelín

94. Smlouva jako předmět obchodního tajemství. Poskytnutí smlouvy o postoupení pohledávky České republiky vůči Rusku

95. Nemožnost smluvní ochrany obchodního tajemství. Poskytnutí seznamu smluvních partnerů VZP

96. Omezení ochrany obchodního tajemství u výdajů z veřejných rozpočtů. Poskytnutí smlouvy o dílo o dostavbě dálnice D47

97. Ujednání o ochraně informací v oblasti mezinárodního práva. Poskytnutí smlouvy o postoupení pohledávky České republiky vůči Rusku

IV. Ochrana důvěrnosti majetkových poměrů

98. Informace o prominutí daně (OSMPB I)

99. Informace o platbách z pojistného zdravotnickým zařízením

V. Výlučně vnitřní informace

100. Podmínky omezení práva na vnitřní informace. Poskytnutí veškeré korespondence státního zastupitelství s Policií ČR týkající se prověřování dvou trestních oznámení

101. Působnost organizačních složek a pracovníků povinného subjektu

102. Metodické a řídicí pokyny

103. Vnitřní předpisy

104. Personální hodnocení

105. Kniha návštěv

106. Cestovní zpráva

107. Pokyny dozorujícího státního zástupce policejnímu orgánu

VI. Nové informace vznikající při přípravě rozhodnutí

108. Koncepty písemností. Poskytnutí návrhu kontrolního protokolu z veřejnosprávní kontroly, která nebyla dokončena

109. Vztah názorů a vytváření nových informací podle § 2 odst. 4 a nových informací vznikajících při přípravě rozhodnutí podle § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím

VII. Informace vzniklé bez použití veřejných prostředků

110. Informace poskytnuté třetí osobou pro uzavření smlouvy s povinným subjektem

111. Informace poskytnuté povinnému subjektu třetí osobou. Poskytnutí kopií projektů pokusů na zvířatech

VIII. Informace o trestním řízení

112. Informace o probíhajícím trestním řízení. Poskytnutí informací o úkonech soudu ve vykonávacím řízení

113. Informace o probíhajícím trestním stíhání. Poskytnutí usnesení o zahájení trestního stíhání policisty

114. Informace související s trestním řízením

115. Informace z dozorového spisu státního zastupitelství

IX. Informace o rozhodovací činnosti soudů

116. Poskytování informací z rozhodovací činnosti soudů

117. Poskytování nepravomocných rozsudků

118. Poskytování písemností podaných soudu stranami

ČÁST PÁTÁ PROCES POSKYTOVÁNÍ INFORMACÍ

I. Žádost

119. Motivy žádosti

120. Opakování žádosti

121. Opakování žádosti v případě poskytnutí informací

122. Podání žádosti e-mailem

123. Formulace žádosti, odkazy na zákon

124. Určitost a srozumitelnost žádosti o „všechny“ informace

II. Rozhodnutí

125. Postup subjektu, který není povinným subjektem

126. Rozhodnutí o tom, že požadovaná informace nespadá pod režim zákona o svobodném přístupu k informacím

127. Odložení žádosti pro nedostatek působnosti

128. Přezkoumatelnost odložení žádosti pro nedostatek působnosti

129. Lhůta pro včasné odeslání informací

130. Právní moc fiktivního rozhodnutí

131. Nepřezkoumatelnost fiktivního rozhodnutí

132. Absence důvodů a nutnost zrušení fiktivního rozhodnutí

133. Žaloba proti nečinnosti, nebo napadení fiktivního rozhodnutí?

134. Označení fiktivního rozhodnutí

135. Vztah fiktivního a skutečného rozhodnutí, zásada ne bis in idem

136. Možnost vzniku fiktivního rozhodnutí po předchozím zrušení rozhodnutí soudem

137. Požadavky na formu rozhodnutí

138. Požadavky na obsah rozhodnutí

139. Požadavky na přezkoumatelnost rozhodnutí

140. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí

141. Materiální charakter rozhodnutí

142. Neexistence rozhodnutí ve formálním a materiálním smyslu v důsledku neexistence formální žádosti o informace

143. Povinnost vydat rozhodnutí o částečném odmítnutí informací

144. Rozhodování ve sporech o povinném subjektu

III. Zpoplatnění

145. Charakter úhrady za poskytnutí informace

146. Sdělení požadavku na úhradu za poskytnutí informace, rozhodnutí o stížnosti proti výši úhrady a rozhodnutí o odložení žádosti o poskytnutí informace pro nezaplacení

147. Možnost a rozsah zpoplatnění

148. Zpoplatnění zpracování informací

149. Zpoplatnění práce směřující k možnému odepření informací

150. Sazebník úhrad za poskytování informací

IV. Opravné prostředky

151. Určení nadřízeného orgánu

152. Obsah fiktivního rozhodnutí ve druhém stupni

153. E-mailová adresa pro elektronické podání odvolání

154. Elektronický podpis na elektronickém podání odvolání

155. Podpůrné použití správního řádu pro možnosti rozhodnutí nadřízeného orgánu

156. Lhůta pro rozhodnutí o rozkladu

157. Rozhodnutí o stížnosti proti výši úhrady za poskytnutí informací

V. Řízení před soudem

158. Povinnost vyčerpání řádného opravného prostředku

159. Osvobození od soudního poplatku

160. Určení pasivní legitimace soudem

161. Označení žalovaného v žalobě proti rozhodnutí ministra o rozkladu

162. Vztah funkční příslušnosti a pasivní legitimace

163. Možnosti a podmínky žaloby na ochranu proti nečinnosti

164. Formulace petitu v žalobě na ochranu proti nečinnosti

165. Žaloba proti rozhodnutí o stížnosti na postup při vyřizování žádosti o informace

166. Novoty v řízení před soudem

167. Vrácení věci povinnému subjektu pro nepřezkoumatelnost

168. Nařízení poskytnutí informací soudem

169. Apelační princip rozhodnutí kasačního soudu

170. Kasační stížnost proti rozsudku krajského soudu, který nenařídil poskytnutí informací

VI. Výkon rozhodnutí (exekuce)

171. Vykonatelnost příkazu k poskytnutí informací

VII. Přechodné a závěrečné otázky

172. Charakter a možnosti ochrany práva na informace před účinností zákona o svobodném přístupu k informacím

173. Možnosti civilní žaloby na vydání informací před účinností zákona o svobodném přístupu k informacím

174. Přechodné prodloužení lhůty pro poskytnutí informací

175. Nabytí účinnosti novely č. 61/2006 Sb.

176. Časová působnost novely č. 61/2006 Sb. pro správní řízení

177. Časová působnost novely č. 61/2006 Sb. pro soudní řízení

178. Časová působnost novely § 178 správního řádu ve věci definice nadřízeného správního orgánu

ČÁST ŠESTÁ DALŠÍ AKTUÁLNÍ JUDIKÁTY

179. Záruka zákonnosti a kontroly veřejné správy

180. Základní a mateřská škola, příspěvková organizace zřízená obcí

181. Doprovodné informace

182. Vztah k daňovému řádu

183. Příjemci veřejných prostředků. Dopady evropského práva, spojené případy (C-92/09) Volker und Markus Schecke GbR a (C-93/09) Hartmut Eifert proti Land Hessen. Test proporcionality (OSMPB II)

184. Informace o mzdě z veřejných rozpočtů. Management České televize

185. Informace o vymáhání daňových exekučních titulů, informace o pohledávkách povinného subjektu, vztah k povinnosti mlčenlivosti a neveřejnosti daňového řízení

186. Obrana proti zpoplatnění při nečinnosti nadřízeného orgánu při rozhodování o stížnosti

Výběr z ustanovení právních předpisů citovaných v textu

Tiráž

POZNÁMKY

PŘEHLED JUDIKATURY

ve věcech práva na informace

Sestavil

Mgr. František Korbel, Ph.D.

Slovo úvodem

Po dvanácti letech od účinnosti zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, nastal čas, aby komentářovou literaturu k tomuto zákonu doplnilo souborné vydání tematické judikatury. Je totiž faktem, že značnou část, ba dokonce většinu problémů, jejichž identifikaci a návrhy možných řešení nabízela komentářová literatura, zodpověděla během let judikatura. Vzhledem k atraktivnímu a spornému charakteru práva na informace k tomu měla dostatek příležitostí, kterých využily zejména Nejvyšší správní soud a Ústavní soud.

I přes různé výhrady a nekonečné neúspěšné novelizační záměry zůstává zákon o svobodném přístupu k informacím relativně stručným a obecným – a díky tomu i kultivovaným – právním předpisem, a to i po jediné větší novele provedené zákonem č. 61/2006 Sb. Snahy upravit toto právní odvětví kazuisticky, po čemž se mnohdy volá, jsou podle mého názoru nesprávné. Nesprávné proto, že nemohou problémy tohoto odvětví uspokojivě vyřešit. Žádným právním předpisem nelze vystihnout jemné situační nuance, provést vážení vzájemně si konkurujících práv, ani poměřit veřejný zájem a ochranu individuálních práv in concreto. Výsledkem takové kazuistiky by byl jen méně přehledný zákon, méně jednotící judikatura a ve výsledku větší právní nejistota, včetně rizika rušení kazuistických ustanovení Ústavním soudem nebo jejich překlenování ústavně konformním výkladem.

Uvedu-li to na příkladech, pak správná je cesta zobecnění principů, které judikatura dovodila (srov. ESLP, Fressoz a Roire proti Francii, 1999), jak k tomu směřuje Úmluva Rady Evropy o přístupu k úředním dokumentům z Tromsø (18. června 2009). Ta relativizuje všechny obligatorní důvody pro odepření informací pravidlem, že přístup k informacím může být odmítnut, pokud by zpřístupnění takové informace poškodilo nebo by mohlo pravděpodobně poškodit některý z chráněných zájmů, pokud ovšem v otázce zpřístupnění nepřevažuje veřejný zájem. Tímto směrem se vydala i judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu.

Nesprávná je naopak cesta, která se snaží zákonem definovat obecné pojmy, jež sice mohly být v minulosti sporné, ale dnes nám nabízí otevřené řešení za judikaturou jasně vykládaných podmínek. Na mysli mám třeba § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím a tam uvedený pojem „veřejné instituce“, které jsou subjektem povinným poskytovat informace. Ačkoli původní úmysl zákonodárce v době tzv. televizní krize a přijetí příslušného zákona č. 39/2001 Sb. byl úplně jiný, neboť chtěl zavedením pojmu „veřejná instituce“ podřídit informační povinnosti pouze Českou televizi a Český rozhlas, judikatura se obecného pojmu chopila a vyložila jej šířeji. Ústavní soud v nálezech sp. zn. III. ÚS 671/02 a III. ÚS 686/02 uvedl, že veřejnou institucí je každý subjekt, který naplňuje definiční znaky tohoto pojmu, jimiž jsou veřejný účel, zřizování státem, vytváření jejich orgánů státem a státní dohled nad jejich činností. Proto byly v uvedených věcech uznány za veřejné instituce Všeobecná zdravotní pojišťovna a Fond národního majetku. A podle názoru Ústavního soudu podpořeného stanovisky doktríny jimi jsou i další; přinejmenším veřejný ústav, veřejný podnik, veřejné fondy a veřejné nadace. Jak trefně připomněl Ústavní soud, interpret může rozumět zákonu lépe, než mu rozuměl jeho tvůrce, zákon může být moudřejší než jeho autor – on právě musí být moudřejší než jeho autor (G. Radbruch, Rechtsphilosophie. Studienausgabe. Hrsg. R. Dreier, S. Paulson, Heidelberg 1999, s. 107).

Příkladný je i další judikatorní vývoj tohoto pojmu směrem k institucím soukromoprávním. Již v prvním vydání komentáře autoři uváděli, že naplnění smyslu práva na informace by více vyhovovalo, kdyby povinným subjektem byly i takové entity, které – ač formálně soukromoprávní povahy jako obchodní společnosti – byly zřízeny orgánem veřejné moci k plnění veřejných účelů, jsou jím ovládány a financovány (Korbel, F. a kol. Právo na informace. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Zákon o právu na informace o životním prostředí. Komentář. 1. vyd. Praha : LINDE Praha, a. s., 2004, s. 27). A byl to opět Ústavní soud, který v přelomovém nálezu sp. zn. I. ÚS 260/06 dovodil, že veřejnou institucí je i podnikatelský subjekt, konkrétně státní podnik. Jeho judikaturu převzaly správní soudy a dnes již nikdo nepochybuje o tom, že veřejnou institucí je jakýkoli subjekt bez ohledu na právní formu, pokud v něm veřejný prvek převažuje, při hodnocení v pěti kritériích – způsobu vzniku, osobě zřizovatele, ovládání, dohledu a účelu.

Návrh nahrazení pojmu veřejné instituce pojmem „právnické osoby zřízené zákonem a právnické osoby, které stát nebo územní samosprávný celek sám nebo s jinými územními samosprávnými celky ovládá, a to i prostřednictvím jiné právnické osoby“, jak byl prezentován při posledním neúspěšném návrhu novely zákona o svobodném přístupu k informacím v roce 2012, nepřináší žádné vyjasnění problému, bezdůvodně redukuje kritéria posuzování pouze na ovládání a omezuje další judikatorní vývoj svou uzavřeností. Proč by neměla být povinným subjektem také veřejná instituce, která je ovládána jinou veřejnou institucí? Jako třeba fakulta univerzity. Nebo veřejná instituce, která nebyla zřízena zákonem a nikdo ji neovládá? Jako třeba zaměstnanecké zdravotní pojišťovny, penzijní fondy, odbory a odborové svazy, politické strany a hnutí, církve, veřejně prospěšné nadace či ústavy?

Je nutno uzavřít, že judikatura je pro výklad zákona o svobodném přístupu k informacím zcela klíčová. Judikatura v mnoha případech z principů dovodila to, co v zákoně uvedeno není a být ani nemůže. Převážně se tak dělo ve prospěch žadatelů o informace, ale i v jejich neprospěch, bylo-li to nutné. Byla to judikatura, která popsala charakter a podmínky omezení základního práva na informace, určila okruh povinných subjektů, stabilizovala vztah mezi nahlížením do spisu podle procesních předpisů a poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím, vyloučila zneužívání ustanovení o neveřejnosti některých jednání k bránění přístupu k informacím, vyložila požadavky na ochranu obchodního tajemství či osobních údajů nebo vysvětlila fakultativní ochranu přípravných a vnitřních informací povinných subjektů. A mnoho dalšího.

Zákon o svobodném přístupu k informacím, jako každý předpis, není samozřejmě bez vad. Ale dokud se nepodaří dílčí nepřesnosti a vady odstranit legislativní cestou, je to opět judikatura, která je dokáže překlenout výkladem. Bez její znalosti by nebylo možné některá ustanovení zákona správně aplikovat. Uvedu to na třech příkladech: první ve prospěch žadatelů, druhý ve prospěch povinných subjektů a třetí procesní povahy.

Podle výslovného ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím povinné subjekty neposkytnou (tj. nesmí poskytnout) informace o probíhajícím trestním řízení. Nejvyšší správní soud však dovodil závěr jiný, a to dokonce takový, který by se mohl jevit na první pohled contra legem. Rozhodl totiž opakovaně – a zcela správně – tak, že informace o probíhajícím trestním řízení se poskytnou žadatelům v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím za podmínek stanovených v trestním řádu. To mimo jiné znamená, že i jednotlivé chráněné informace lze poskytnout, je-li na tom dán převažující veřejný zájem.

Druhý příklad jde naopak k tíži žadatelů. Zákon o svobodném přístupu k informacím stanoví, že povinné subjekty mohou žádat úhradu za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací. Nejvyšší správní soud dovodil, že do nákladů za vyhledání informace je třeba započítat také náklady spojené se zpracováním informace, neboť pouhé vyhledání informace bez jejího přenosu např. v písemné podobě by pro žadatele nemělo žádný praktický význam.

Třetím příkladem je procesní vztah zákona o svobodném přístupu k informacím ke správnímu řádu. Zákon uvádí, že správní řád se použije k ochraně před nečinností. Znamená to, že žadatel brojící proti nečinnosti povinného subjektu musí před podáním žaloby vyčerpat jak stížnost proti nečinnosti podle zákona o svobodném přístupu k informacím, tak i obdobnou stížnost podle správního řádu? Nejvyšší správní soud rozhodl, že nikoliv. Ochrana před nečinností podle správního řádu se vzdor výslovnému ustanovení nepoužije, resp. není jí podmíněna ochrana soudní.

V některých jiných případech judikatura potvrdila „k nemalému překvapení“ povinných subjektů i to, co sice bylo ze zákona jasné, ale nebylo tak aplikováno. Příkladem je známá kauza se zveřejněním platů a odměn vyplácených z veřejných prostředků. Přestože zákon již od novely z roku 2006 říká, že povinný subjekt poskytne základní osobní údaje o osobě, které poskytl veřejné prostředky, a přestože běžný plat ani mimořádné odměny nejsou z této povinnosti nijak vyloučeny, všichni se až do rozhodnutí Nejvyššího správního soudu z roku 2011 domnívali, že se tato povinnost na plat a odměny nevztahuje.

Hovoříme-li o judikatuře ve věcech práva na informace, nelze nezmínit, že tuto judikaturu vytvořil z drtivé většiny jediný soud – Nejvyšší správní soud. Celková atmosféra tohoto soudu právu na informace přeje. Nejenže je Nejvyšší správní soud sám o sobě několikanásobným laureátem ceny OTEVŘENO za otevřenost veřejné správy, ale především ve své rozhodovací praxi vyložil množství problematických otázek tak, jak mu ukládá Listina základních práv a svobod, tedy in favorem – ve prospěch uplatnění základního práva. A neučinil-li tak výjimečně on, učinil tak Ústavní soud. Ale tak tomu bylo, pokud vím, v podstatných otázkách, pouze dvakrát. Poprvé v uvedeném případě povinnosti poskytovat informace státním podnikem (I. ÚS 260/06) a podruhé při povinnosti poskytovat i nepravomocné rozsudky soudů (I. ÚS 1885/09), což si ovšem vyžádalo změnu zákona (Pl. ÚS 2/10).

Pochopitelně že nelze judikaturu pouze adorovat, ale i ona musí být předmětem dalšího, zejména doktrinálního výkladu a kritiky. A o to se tato publikace snaží. Tam, kde je to vhodné, doplňuji judikaturu poznámkami, v nichž vysvětluji její souvislosti a zdůrazňuji, co považuji za správné či mylné a s čím se neztotožňuji. Prvek subjektivních představ a hodnocení se samozřejmě promítá i v autorském výběru judikátů zařazených v této publikaci, zpracování jejich názvů a právních vět, s výjimkou těch právních vět, které vybral a publikoval samotný soud. Do nich nezasahuji, maximálně jsem některé příliš dlouhé zkrátil, ale to jen výjimečně. Právní věty, které jsem vybral sám, označuji vždy poznámkou.

Výběr judikatury ve věcech práva na informace jsem uzavřel k datu 31. prosince 2012. Publikace obsahuje tři rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva, šest nálezů a šest usnesení Ústavního soudu, deset rozhodnutí krajských soudů a celý zbytek tvoří judikatura Nejvyššího správního soudu. Celkem je v publikaci uvedeno 186 právních vět s vybranými částmi odůvodnění; počet rozhodnutí je o něco nižší, neboť některá rozhodnutí vynikají ve více oblastech, a jsou proto využita opakovaně s různými částmi odůvodnění v různých částech knihy. Publikace obsahuje všechna rozhodnutí, která byla ve věcech práva na informace zveřejněna v oficiální Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, a téměř všechna, která publikuje Nejvyšší správní soud s právními větami na svých internetových stránkách. Vynechal jsem pouze ta, která byla překonána pozdější judikaturou, nebo která již nejsou aktuální s ohledem na změnu právní úpravy. V publikaci je zařazeno i mnoho dalších rozhodnutí, která jsem vybral ze své dřívější advokátní a současné akademické činnosti v tomto oboru a opatřil právními větami sám.

Po provedení sazby se objevilo ještě několik významných rozhodnutí z různých oblastí, která jsem po dohodě s nakladatelství zařadil do poslední, šesté části s názvem „Další aktuální judikáty“. Jde o pět rozsudků Nejvyššího správního soudu a jeden rozsudek Městského soudu v Praze. Reagují na aktuální problematiku poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků, včetně reakce na rozsudek velkého senátu Soudního dvora EU ze dne 9. listopadu 2010 Volker und Markus Schecke GbR (C-92/09) a Hartmut Eifert (C-93/09) proti Hesensku, definují požadavky na test proporcionality, vysvětlují pojem doprovodných informací, zabývají se obranou proti zpoplatnění informací, vztahem k daňovému řádu a informacím získaným v daňovém řízení včetně exekuce a postavením základní a mateřské školy jako příspěvkové organizace zřízené obcí.

Celý sborník by samozřejmě bylo možné dále extendovat, zejména rozsáhlou judikaturou Evropského soudu pro lidská práva a Ústavního soudu ve věcech ochrany soukromí a ochrany osobnosti na straně jedné a svobody projevu a ochrany tisku na straně druhé. Tato judikatura se úzce týká práva na informace (v evropském kontextu je právo na informace dokonce pojímáno jako podmnožina svobody projevu), ale obvykle v ní nejde o právo na informace v podobě veřejného subjektivního práva uplatňovaného vůči orgánům veřejné moci, a proto ani o aplikaci zákona o svobodném přístupu k informacím. Jde zčásti o právo ústavní (v tomto rozsahu mne zajímalo a nejvýznamnější rozhodnutí jsem do publikace zařadil) a zčásti o právo občanské (a to jsem již ponechal jinému zpracování).

Publikace je členěna na pět základních částí, které obsahují judikaturu k základům práva na informace, povinným subjektům a jejich působnosti, vztahu zákona o svobodném přístupu k informacím k jiným předpisům, hmotněprávní ochraně informací a informačnímu procesu včetně zpoplatnění, soudní ochrany a výkonu rozhodnutí. Každá část se dělí na kapitoly a v nich jsou jednotlivá rozhodnutí uvozena názvem, právní větou, specifikací a zdrojem a v případné v poznámce pod čarou pak mým komentářem. Pokud se výjimečně stalo, že originál samotného rozhodnutí je opatřen poznámkami pod čarou, pak tyto jsou zařazeny jako běžný text za text odůvodnění rozhodnutí; všechny poznámky pod čarou tedy zůstávají vyhrazeny pouze autorským komentářům. Publikace je doplněna věcným a paragrafovým rejstříkem, jakož i textem dotčených právních předpisů.

Budu rád, přispěje-li toto shrnutí a zpracování judikatury v oblasti práva na informace k růstu poznání v oboru a zlepšení aplikační praxe. Tato publikace je využitelná zejména pro povinné subjekty, ale hodí se i žadatelům o informace, advokátům, správním soudům a studentům pro rozšíření podkladů v předmětech správního a ústavního práva.

Autor

Seznam použitých zkratek

Periodika a další prameny:

Sb. n. u. ÚS Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu České republiky, vydává C. H. Beck Praha

Sb. NSS Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu

ASPI Právní informační systém nakladatelství Wolters Kluwer ČR, a. s.

Právní předpisy:

Ústava Ústava České republiky, č. 1/1993 Sb.

Úmluva Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, vyhlášená pod č. 209/1992 Sb.

Listina Listina základních práv a svobod, vyhlášená pod č. 2/1993 Sb.

obč. zák. zák. č. 40/1964 Sb., občanský zákoník

obch. zák. zák. č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník

inf. zák. zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím

s. ř. s.  zák. č. 150/2002 Sb., soudní řád správní

o. s. ř. zák. č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád

správní řád zák. č. 500/2004 Sb., správní řád

tr. zák. zák. č. 140/1961 Sb., trestní zákon

tr. řád zák. č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád)

ZKV zák. č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání

insolvenční zákon zák. č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon)

exekuční řád zák. č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád)

notářský řád zák. č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád)

ZSDP zák. č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků

Další zkratky:

VZP Všeobecná zdravotní pojišťovna

ESLP Evropský soud pro lidská práva

ČÁST PRVNÍ

ZÁKLADY PRÁVA NA INFORMACE

I. Základní principy

1. Střet práva na informace s právem na ochranu informací, veřejný zájem v judikatuře ESLP

čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod

Soud připomíná základní principy, které vyplývají z jeho judikatury ve vztahu k čl. 10:

a) Svoboda projevu představuje jeden z nejdůležitějších základů demokratické společnosti. S výhradou odst. 2 čl. 10 se vztahuje nejen na „informace“ nebo „myšlenky“ příznivě přijímané či považované za neškodné či bezvýznamné, ale i na ty, které zraňují, šokují nebo znepokojují: tak tomu chtějí pluralita, tolerance a duch otevřenosti, bez nichž není „demokratické společnosti“ (viz Handyside proti Spojenému království, 1976, Jersild proti Dánsku, 1994).

b) Tisk má v demokratické společnosti významnou úlohu: i když nemůže překračovat určité hranice, zejména s ohledem na ochranu pověsti a práv jiných a na nutnost zabránit úniku důvěrných informací, přísluší mu nicméně – při dodržování povinností a odpovědnosti – sdělovat informace a myšlenky o všech otázkách všeobecného zájmu (viz De Haes a Gijsels proti Belgii, 1997). Novinářská svoboda také zahrnuje možnost použití určité míry přehánění či dokonce provokace (viz Prager a Oberschlick proti Rakousku, 1995).

c) Obecně platí, že „nezbytnost“ jakéhokoli omezení výkonu svobody projevu musí být prokázána přesvědčivým způsobem. Na prvním místě náleží vnitrostátním orgánům, aby posoudily, zda existuje „naléhavá společenská potřeba“ způsobilá omezení ospravedlnit, přičemž k tomuto posouzení mají určitý prostor. Pokud se jedná o tisk, vnitrostátní posuzovací pravomoc naráží na zájem demokratické společnosti zajistit a udržovat svobodu tisku. Stejně tak je nutno dát tomuto zájmu velkou váhu při stanovení, které požaduje čl. 10 odst. 2, zda omezení bylo přiměřené sledovanému legitimnímu cíli (viz Goodwin proti Spojenému království, 1996, Worm proti Rakousku, 1997).

Rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 21. 1. 1999, stížnost č. 29183/95 (Fressoz a Roire proti Francii o možnost šíření informací o platu ředitele podniku s majetkovou účastí státu)1)

ASPI JUD25408CZ

Z odůvodnění:

Pánové Fressoz a Roire zdůrazňují, že inkriminovaný článek byl publikován v rámci diskuse o záležitostech všeobecného zájmu: otázka růstu platu J. Calveta měla v dané době zvláštní význam. Diskuse přesahovala osobu ředitele Peugeotu a článek nezpochybňoval jeho pověst nebo práva, ale správu podniku, který řídil. Trest, k němuž byli odsouzeni, byl podle jejich názoru navíc neoprávněný vzhledem k tomu, že podle judikatury Kasačního soudu zveřejnění příjmů a majetku osob, zejména těch, které zastávají veřejné funkce, nespadá pod pojem soukromý život. Trest se také míjel se snahou vynutit povinnost dodržování úředního tajemství, neboť tou jsou vázáni pouze daňoví úředníci. Jakákoli jiná osoba, jako člen správní rady podniku nebo rodiny ředitele, mohla vynést informaci o jeho příjmech. Stěžovatelé podle svých slov nemohli vědět, že fotokopie daňových přiznání, které jim byly zaslány anonymně, byly získány porušením služebního tajemství. To se ostatně nepodařilo prokázat ani vnitrostátním soudům. Otištění těchto fotokopií v článku stěžovatelům umožnilo nejen posílit věrohodnost jejich informací, ale také splnit povinnost novináře sdělit ověřené údaje doprovázené důkazy. Konečně stěžovatelé opakují, že jejich trestní obvinění bylo formální povahy: trestní oznámení J. Calveta bylo motivováno pouze odhalením jeho příjmů a obvinění z trestného činu přechovávání informací získaných trestným činem ve skutečnosti pouze zakrývalo snahu potrestat publikování informace, na němž samotném nebylo nic odsouzeníhodného.

Vláda tvrdí, že důvodem odsouzení bylo porušení daňového tajemství; účelem bylo efektivně zajistit jeho dodržování. Bylo by iluzorní doufat v dodržování této povinnosti, kdyby každá informace, včetně té, jež je označena jako tajná, mohla být vyzrazena zcela beztrestně. Omezení svobody projevu by se mělo posuzovat s ohledem na povinnosti a zodpovědnost dotyčných. Stěžovatelé nemohli nevědět o nezákonném původu jim zaslaných dokumentů. Vláda dále uvádí, že zveřejnění platu jedné osoby, i když se jednalo o ředitele velkého soukromého podniku, nemohlo přispět k diskusi o otázce, jež tehdy zajímala veřejnost. Publikovaná informace se týkala pouze jedné konkrétní situace, příliš izolované na to, aby představovala otázku veřejného zájmu; jejím cílem bylo jednoduše destabilizovat J. Calveta a postavit ho v rámci vyjednávání o platech do obtížné pozice. Francouzské právo přitom umožňuje informování o příjmech a daních daňových poplatníků: čl. L. 111 zákona o daňových řízeních umožňuje daňovým poplatníkům dané obce nahlédnout do seznamu osob podléhajících v obci daňové povinnosti a seznámit se s jejich zdanitelným příjmem a výší daně. V projednávaném případě proto podle vlády nedošlo k nepřiměřenému zásahu do svobody projevu, jelikož existovalo alternativní řešení, jak zajistit právo veřejnosti na informace, aniž by byl porušen trestní zákon. Trestný čin přechovávání fotokopií by nebyl naplněn, kdyby se stěžovatelé spokojili se zveřejněním informace o příjmech J. Calveta a neotiskli části daňových přiznání.

Soud nesouhlasí s tezí vlády, podle níž inkriminovaná informace nevyvolávala otázku veřejného zájmu. K jejímu zveřejnění došlo v rámci sociálního konfliktu v jedné z nejvýznamnějších francouzských automobilek, o kterém se v tisku široce psalo. Článek dokazoval, že řediteli podniku v dané době výrazně rostl plat, zatímco zaměstnancům byl jeho růst odmítán. Cílem článku v tomto kontextu nebylo poškodit pověst J. Calveta, ale přispět k širší diskusi o aktuální otázce, která zajímala veřejnost (viz např. Thorgeir Thorgeirson proti Islandu, 1992).

K úloze tisku, která spočívá v šíření informací a myšlenek o otázkách veřejného zájmu, se pojí právo veřejnosti tyto informace a myšlenky přijímat (viz mj. Observer a Guardian proti Spojenému království, 191, a výše cit. rozs. Jersil a De Haes a Gijsels). Tak tomu bylo obzvláště v projednávaném případě, vzhledem ke skutečnosti, že problémy zaměstnání a odměňování obvykle vyvolávají velkou pozornost. Zasahování do výkonu svobody tisku proto může být slučitelné s čl. 10 Úmluvy pouze v případě, kdy je ospravedlněno převažujícím imperativem veřejného zájmu (viz Goodwin). Zajisté, každý, kdo vykonává svou svobodu projevu, včetně novináře, na sebe bere „povinnost a odpovědnost“, jejichž rozsah závisí na jeho situaci a použitém technickém postupu (viz Handyside). Ačkoli Soud uznává významnou roli, která v demokratické společnosti tisku náleží, zdůrazňuje, že novináři v principu nemohou být zbaveni – prostřednictvím ochrany, kterou jim nabízí čl. 10 – povinnosti respektovat trestní zákony. Ostatně odst. 2 čl. 10 stanoví meze výkonu svobody projevu. Je nutno rozhodnout, zda s ohledem na konkrétní okolnosti projednávaného případu zájem informovat veřejnost převažoval nad „povinnostmi a odpovědností“, které pro stěžovatele vyplývaly z důvodu pochybného původu jim zaslaných dokumentů.

Soud musí především rozhodnout, zda cíl zachování daňového tajemství, sám o sobě legitimní, byl relevantním a dostatečným ospravedlněním inkriminovaného zasahování. V tomto ohledu je nutno poznamenat, že i když odsouzení stěžovatelů bylo založeno výlučně na otištění dokumentů držených daňovým úřadem a považovaných za získané porušením úředního tajemství, dotýkalo se nevyhnutelně zveřejnění informací. Lze se však tázat, zda zájem uchovávat jako tajné informace, jejichž obsah byl již dříve zveřejněn a mohl být znám velkému počtu osob, přetrvával (viz Weber proti Švýcarsku, 1990, Vereniging Weekblad Bluf! proti Nizozemí, 1995). Jak uvedla vláda, daňoví poplatníci mohou nahlédnout do seznamu osob, na něž se vztahuje daňová povinnost v jejich obci, a seznámit se s výší příjmu a daně každého poplatníka. Tyto informace, i když nemohou být šířeny, jsou tak zpřístupněny velkému počtu osob, které je mohou sdělit dalším osobám. Ačkoli publikování daňových přiznání bylo v projednávaném případě zakázáno, informace, které obsahovaly, již tajné nebyly. Ostatně platy ředitelů velkých podniků jsou pravidelně zveřejňovány ve finančních časopisech a druhý ze stěžovatelů tvrdil, aniž by jeho slova kdokoli zpochybňoval, že tento typ zdrojů použil, aby si před publikováním článku ověřil přibližnou výši platu J. Calveta. Ochrana informací jako důvěrných proto podle Soudu nepředstavovala převažující imperativ veřejného zájmu.

Jestliže, jak připouští vláda, informace o výši příjmů J. Calveta nepodléhaly utajení a jejich šíření bylo dovoleno, odsouzení stěžovatelů pouze za to, že otiskli jejich nosič, tj. daňové přiznání, nemůže být z pohledu čl. 10 ospravedlněno. Tento článek v podstatě ponechává na novinářích, aby rozhodli, zda je nezbytné otisknout nosič informací pro podepření jejich věrohodnosti. Chrání právo novinářů sdělit informace o otázkách veřejného zájmu, pokud se vyjadřují v dobré víře, na základě přesných faktů a poskytují „věrohodné a přesné“ informace při dodržování novinářské etiky (viz zejména Goodwin a dále Schwabe proti Rakousku, 1992; v opačném smyslu viz Prager a Oberschlick).

Soud konstatuje, že ani skutková podstata ani dobrá víra pánů Fressoze a Roira nebyly zpochybněny. Druhý z nich, který ověřil autentičnost daňových přiznání, jednal při dodržování pravidel povolání novináře. Inkriminovaná publikace sloužila k podepření věrohodnosti publikovaných informací. Soud dospěl k závěru, že odsouzení stěžovatelů nebylo přiměřeným prostředkem k dosažení legitimních cílů, a to vzhledem k zájmu demokratické společnosti zajistit a udržovat svobodu tisku. Čl. 10 Úmluvy byl proto porušen.

2. Podmínky omezení práva na informace v judikatuře ESLP

čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod

čl. 17 Listiny základních práv a svobod

Veřejnost má právo obdržet informace týkající se veřejného zájmu.

Z pohledu zájmů chráněných čl. 10 Úmluvy nemůže zákon dovolovat arbitrární omezení, která se mohou stát formou nepřímé cenzury.

Zásah do práv stěžovatele plynoucích z čl. 10 odst. 1 Úmluvy poruší Úmluvu, pokud nebude splňovat požadavky kladené v čl. 10 odst. 2. Musí být tudíž zjištěno, zda byl zásah „stanovený zákonem“, zda sledoval jeden nebo více legitimních cílů zakotvených v tomto ustanovení a zda byl „nezbytný v demokratické společnosti“, aby těchto cílů dosáhl.

Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 14. 4. 2009, stížnost č. 37374/05 (Maďarská unie občanských svobod proti Maďarsku o poskytnutí kopie ústavní stížnosti podané poslancem)2)

ASPI JUD154387CZ

Z odůvodnění:

Soud opakovaně konstatoval, že veřejnost má právo obdržet informace týkající se veřejného zájmu. Jeho judikatura v této oblasti se vyvíjela ve vztahu k svobodě tisku, která slouží k sdělování informací a názorů (viz Observer a Guardian proti Spojenému království, § 59; Thorgeir Thorgeirson proti Islandu, § 63). V této souvislosti je zapotřebí nejpečlivějšího přezkumu ze strany Soudu v případech, kdy stát činí taková opatření, která jsou způsobilá potlačit účast tisku, jednoho z „hlídacích psů“ společnosti, na veřejné diskusi týkající se legitimních veřejných záležitostí (viz Bladet Tromsø a Stensaas proti Norsku, a Jersild proti Dánsku), včetně opatření, která činí přístup k informacím toliko obtížný.

Z pohledu zájmů chráněných čl. 10 Úmluvy nemůže zákon dovolovat arbitrární omezení, která se mohou stát formou nepřímé cenzury, pokud státní orgány vytvoří překážky sběru informací. Například posledně zmíněná činnost je zásadním přípravným krokem v novinářské činnosti a je inherentní, chráněnou částí svobody tisku (viz Dammann proti Švýcarsku). Fungování tisku zahrnuje vytváření fóra pro veřejnou diskusi. Realizace této funkce však není omezena jen na média a profesionální žurnalisty. V projednávaném případě vytvářela prostor pro veřejnou diskusi nevládní organizace. Účel činnosti stěžovatele je tudíž možno považovat za zásadní prvek informované společnosti. Soud opakovaně uznal důležitou roli, kterou hraje občanská společnost v diskuzi o veřejných otázkách (viz např. Steel a Moris proti Spojenému království). Stěžovatelem je nevládní organizace, která zabývající se litigací v oblasti lidských práv. Jeho posláním je mimo jiné ochrana informační svobody. Může být proto nazýván, stejně jako tisk, „hlídacím psem“ společnosti (viz Riolo proti Itálii; Vides Aizsardzibas Klubs proti Litvě). Za těchto okolností Soud souhlasí s tím, že si stěžovatel zaslouží stejnou ochranu plynoucí z Úmluvy jako tisk.

Předmětem sporu byla v daném případě ústavnost trestní legislativy týkající se drogových trestných činů. Podle názoru soudu představovalo podání podnětu k a posteriori přezkumu této legislativy, obzvláště když byl podán poslancem, záležitost veřejného zájmu. Soud tudíž má za to, že stěžovatel byl zainteresován na legitimním sběru informací o záležitosti veřejného významu. Soud má za to, že státní orgány narušily přípravné stadium tohoto procesu tím, že mu vytvořili administrativní překážku. Monopol na informace, který požíval Ústavní soud, tak představoval formu cenzury. Navíc v situaci, kdy cílem stěžovatele bylo sdělit veřejnosti informace obsažené v inkriminované ústavní stížnosti a tím přispět k veřejné diskusi týkající se úpravy drogových trestných činů, bylo jeho právo obdržet informace zjevně porušeno.

Došlo tudíž k zásahu do práv stěžovatele zakotvených v čl. 10 Úmluvy.

Zda byl zásah oprávněný

Soud znovu zopakoval, že zásah do práv stěžovatele plynoucích z čl. 10 odst. 1 Úmluvy poruší Úmluvu, pokud nebude splňovat požadavky kladené v čl. 10 odst. 2. Musí být tudíž zjištěno, zda byl zásah „stanovený zákonem“, zda sledoval jeden nebo více legitimních cílů zakotvených v tomto ustanovení a zda byl „nezbytný v demokratické společnosti“, aby těchto cílů dosáhl.

„Stanovený zákonem“

Stěžovatel požadoval informace na základě zákona o ochraně osobních údajů, který garantuje přístup k informacím veřejného zájmu. Vláda argumentovala tím, že tato legislativa poskytovala postačující právní titul pro zásah do stěžovatelova práva na svobodu projevu s odůvodněním, že ochrana osobních údajů převážila nad prvkem veřejného zájmu.

Soud je přesvědčen, že zásah byl „stanovený zákonem“ ve smyslu čl. 10 odst. 2 Úmluvy.

Legitimní cíl

Stěžovatel tvrdí, že dané omezení nemůže být považováno za sloužící ochraně práv dotčeného poslance, jelikož Ústavní soud ho nikdy nepožádal o souhlas se zpřístupněním jeho osobních údajů. Vláda uvedla, že zásah sloužil k ochraně práv jiných.

Soud má za to, že dotčený zásah může být nazírán jako sloužící k ochraně práv jiných ve smyslu čl. 10 odst. 2 Úmluvy.

Nezbytný v demokratické společnosti

Soud na úvod poznamenal, že „čl. 10 nepřiznává jednotlivci právo na přístup ke spisu obsahující informace o jeho osobě, ani neukládá vládě takové informace jednotlivci poskytnout“ (Leader proti Švédsku, § 74) a že „je obtížné vyvodit z Úmluvy obecné právo na přístup k úředním spisům a informacím“ (Loiseau proti Francii). Soud nicméně v poslední době přistoupil k širšímu výkladu pojmu „svoboda přijímat informace“ (viz Sdružení Jihočeské matky proti České republice) a tím také k uznání práva na přístup k informacím.

V každém případě Soud podotýká, že „právo získat informace zásadně zakazuje vládě, aby zabránila jednotlivci přijímat informace, které třetí osoba je ochotna tomuto jednotlivci zpřístupnit“ (Leader, § 74). Soud má za to, že v důsledku cenzury informačního monopolu došlo v projednávaném případě k zásahu do výkonu funkcí „hlídacího psa“ společnosti, který má obdobné postavení jako tisk, spíše než k porušení obecného práva na přístup k úředním dokumentům. V tomto směru může být učiněno srovnání s předchozími úvahami Soudu, podle nichž si zasluhuje nejpečlivější přezkum taková situace, kdy stát vytvoří překážky fungování tisku (viz Chalvy a ostatní proti Francii, § 66). Povinností státu v oblasti svobody tisku je naopak vyloučení bariér, které brání výkonu funkcí tisku tam, kde je jediným důvodem takových bariér informační monopol státu. Soud v této souvislosti poznamenal, že informace požadované stěžovatelem v projednávaném případě byly okamžitě dostupné (viz a contrario, Guerra a ostatní proti Itálii, § 53), a nebylo tudíž nutné, aby je stát vyhledával sám. Soud má tudíž za to, že stát měl povinnost nebránit toku informací požadovaných stěžovatelem.

Soud podotýká, že stěžovatel vyžadoval informace o ústavní stížnosti případně i bez osobních údajů jejího autora. Soud navíc považuje za nepravděpodobné, že by se ve stížnosti objevovaly jakékoli odkazy na soukromý život poslance. Je pravdou, že poslanec informoval tisk o skutečnosti, že podal ústavní stížnost, a názor vyjádřený ve stížnosti o této veřejné problematice by tudíž mohl být identifikován s jeho osobou. Soud však má za to, že by bylo pro svobodu projevu v oblasti politiky fatální, kdyby veřejné osoby mohly cenzurovat tisk a veřejnou diskusi ve jménu ochrany svých osobnostních práv z důvodu, že se jejich názory o veřejných záležitostech vztahují k jejich osobě, a tvoří tudíž osobní údaje, které nemohou být zpřístupněny bez jejich souhlasu. Takovéto ohledy nemohou podle názoru Soudu ospravedlnit zásah, který je napadán v projednávané stížnosti.

Soud zastává názor, že překážky vytvořené za účelem zabránit přístupu k informacím veřejného zájmu může odradit ty, kdo pracují v médiích a obdobných oblastech od jejich vyhledávání. V důsledku toho by nebyli schopni nadále plnit svou roli „veřejných hlídacích psů“ a jejich schopnost poskytovat přesné a spolehlivé informace by byla nepříznivě ovlivněna (viz mutatis mutandis, Goodwin proti Spojenému království).

Výše uvedené úvahy přivedly Soud k závěru, že zásah do stěžovatelovy svobody projevu v projednávaném případě nemůže být považován za nezbytný v demokratické společnosti. Z toho plyne, že čl. 10 Úmluvy byl porušen.

3. Vztah veřejné sféry a ochrany soukromí, teorie vážení zájmů.

Členství soudců v KSČ

Ústava

čl. 4 odst. 4, čl. 17 Listiny základních práv a svobod

čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod

inf. zák.

zák. č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů

zák. č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích

Jestliže je informace součástí (minimálně i) veřejné sféry, dopadá na ni základní právo na informace dle čl. 17 Listiny a čl. 10 Úmluvy. Toto základní právo a jemu odpovídající povinnost orgánu veřejné moci je klíčovým prvkem vztahu mezi státem a jednotlivcem. Jeho smyslem je participace občanské společnosti na věcech veřejných, tzn. že informování veřejnosti se týká fungování veřejné moci jako takové; pomocí těchto informací ji může veřejnost kontrolovat.

Součástí veřejné sféry je to, co může být předmětem legitimního veřejného zájmu. V zásadě na všem, co může souviset s fungováním moci ve státě – tedy i s fungováním moci soudní – mohou mít jednotlivci i veřejnost legitimní zájem. Proto informace související s fungováním moci soudní náleží do sféry veřejné.

Profesionální sféra (a informace o ní) osob působících ve veřejném životě – i soudců – náleží do sféry veřejné, neboť může souviset s realizací soudní moci.

Profesionální (a tím i veřejnou) sféru naplňují (zásadně) veškeré aspekty osobnosti soudce objektivně způsobilé mít souvislost s výkonem jeho funkce.

Takovou související skutečností je i členství soudce v KSČ.

Nastala tedy kolize základních práv a svobod. Ústavní soud tuto kolizi posoudil a dospěl k závěru, že základní právo stěžovatele na informace a obecný zájem podporovat tuto svobodu tam, kde jde o otázky veřejného zájmu, převážilo nad zájmem subjektů údajů na ochranu jejich soukromí. Subjektem údajů je osoba veřejně činná (soudce), požadovaná informace spadá do sféry diskuse o více důležitých veřejných zájmech, nedotýká se výlučně detailů soukromého života subjektu údajů.

Nález Ústavního soudu ze dne 15. 11. 2010, sp. zn. I. ÚS 517/10

http://nalus.usoud.cz

Z odůvodnění:3)

III. 1.

Ústavní aspekt předmětného údaje

12. Otázkou potřebnou zodpovědět jako první bylo, zda předmětný údaj dosahuje roviny ústavnosti.

13. Předmětný údaj je (rovněž) údajem soukromého charakteru subjektu údaje (je údajem o osobě). Z toho plyne ústavní aspekt předmětného údaje ve smyslu základního práva subjektu údajů na ochranu soukromí. Článek 7 odst. 1 Listiny totiž stanoví, že „nedotknutelnost osoby a jejího soukromí může být omezena jen v případech stanovených zákonem“; čl. 10 odst. 3 Listiny uvádí, že „Každý má právo na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údaje o své osobě.“

14. Nicméně, další otázkou je, zda předmětný údaj nemá ještě další ústavněprávní dosah. Konkrétně, zda je součástí výlučně soukromí subjektu údajů nebo zda náleží též do veřejné sféry, tedy zda je na něm (a tak i na jeho poskytnutí) veřejný zájem. (…) Tato otázka je relevantní proto, že jestliže by byl předmětný údaj součástí též veřejné sféry, dopadalo by na něj i další základní právo; jde o základní právo na informace dle čl. 17 Listiny a čl. 10 Úmluvy, jehož nositelem by ovšem nebyl subjekt údajů, ale stěžovatel (a „každý“). Dle čl. 17 odst. 1 Listiny „Svoboda projevu a právo na informace jsou zaručeny.“; dle čl. 17 odst. 2 Listiny: „Každý má právo vyjadřovat své názory slovem, písmem, tiskem, obrazem nebo jiným způsobem, jakož i svobodně vyhledávat, přijímat a rozšiřovat ideje a informace bez ohledu na hranice státu.“; dle čl. 17 odst. 3 Listiny: „Cenzura je nepřípustná.“; dle čl. 17 odst. 5 Listiny: „Státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon.“; dle čl. 10 odst. 1 Úmluvy: „Každý má právo na svobodu projevu. Toto právo zahrnuje svobodu zastávat názory a přijímat a rozšiřovat informace nebo myšlenky bez zasahování státních orgánů a bez ohledu na hranice ...“ Toto základní právo a jemu odpovídající povinnost orgánu veřejné moci je klíčovým prvkem vztahu mezi státem a jednotlivcem; jeho smyslem je participace občanské společnosti na věcech veřejných, tzn. že informování veřejnosti se týká fungování veřejné moci jako takové; pomocí těchto informací ji může veřejnost kontrolovat. Předmětný údaj by měl důsledně vzato ústavněprávní přesah i do základní svobody myšlení (dle čl. 15 odst. 1 věty první Listiny „Svoboda myšlení, svědomí a náboženského vyznání je zaručena.“; dále srov. čl. 9 Úmluvy odst. 1 zakotvující právo každého na svobodu myšlení). Odepřením poskytnutí předmětného údaje (coby součásti veřejné sféry) by byla omezena základní svoboda jednotlivce utvořit si názor (jako výslednici myšlení) na otázku veřejného zájmu (srov. text níže). Jinými slovy, svobodné utváření názoru implikuje informovanost jednotlivce; pokud jednotlivec v důsledku cenzury nedisponuje relevantními údaji k určité otázce, nemůže si z povahy věci na tuto otázku vlastní názor vytvořit.

16. V případě, že by byl předmětný údaj výhradně součástí soukromí subjektu údajů, pak by napadená interpretace a aplikace podústavního práva z ústavněprávního hlediska obstála. Pokud by však předmětný údaj náležel též do sféry veřejné, nastala by kolize základních práv, kterou by pak bylo nutné dále řešit. ÚS tedy zkoumal otázku, zda předmětný údaj spadá (též) do sféry veřejné.

III. 1. a/

17. Odpověď lze nalézt již v jeho dosavadní judikatuře, konkrétně v nálezu sp. zn. IV. ÚS 23/05 ze dne 17. 7. 2007 (…). Uvedený nález vyslovil obecný právní názor (…), že profesionální sféra (a informace o ní, včetně údaje o profesní minulosti) osob působících ve veřejném životě – tj. i soudců – náleží do sféry veřejné.

18. Tu ÚS dodává, že (v zásadě) na všem, co může souviset s fungováním moci ve státě (tedy i moci soudní), mohou mít jednotlivci i veřejnost legitimní zájem; jde o jejich informování a o svobodné utváření názorů (niterní aspekt jednotlivce, jeho seberealizace a rozvoj) a eventuálně o následné veřejné posuzování, tedy o veřejnou diskusi (vnější aspekt), což může působit jako veřejná kontrola činnosti státu. Fungování státní moci se jak jednotlivců, tak i celé veřejnosti přirozeně dotýká. Tedy, smyslem věci je umožnění participace občanské společnosti na věcech veřejných. Již v nálezu sp. zn. I. ÚS 367/03 (…) ÚS podpořil co největší bohatství diskuze o věcech veřejných. To je součástí principu demokracie (svobodná diskuse patří k jádrům pojmu demokratické společnosti; kupříkladu již Tomáš Garrigue Masaryk uváděl, že demokracie je diskuse); jejím důsledkem je právě mj. požadavek, aby prvotní, „předstátní“ jednotlivec měl k dispozici informace o fungování státní moci k utvoření si svobodného názoru, a mohl případně iniciovat či participovat na veřejné diskusi a tím i státní moc kontroloval. Stát není účelem sám o sobě; jeho účelem je nastolení a garance práva, aby mohli jednotlivci spolu žít v sociálním míru. V ústavním státě tak suverénní lid legitimně chrání sám sebe i proti eventuálnímu nekvalifikovanému výkonu státní moci či proti jejímu zneužití (což nelze z povahy věci a priori vyloučit); to se týká i moci soudní. Ostatně, samo základní právo na informace je v Listině systematicky umístěno pod oddíl „politická práva“, tedy pod stejný oddíl, v němž je mj. zakotveno právo občanů podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců nebo právo občanů za rovných podmínek na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím.

20. Vstup občanské společnosti do této části osobnosti soudce je tudíž opodstatněn skutečností, že v případě soudů jde o mocenské orgány; to je spojeno s faktem, že profesionální sféra (profesní minulost) soudce může souviset s realizací moci ve státě (s rozhodováním soudce). Ostatně již v nálezu sp. zn. IV. ÚS 23/05 (…) označil ÚS konstatování, že profesní minulost souvisí se současným rozhodováním soudce – pod zorným úhlem bohaté zahraniční literatury – až za triviální.

21. Přitom profesionální sféra včetně minulosti soudce se netýká jen úzce formálního výčtu dosud zastávaných profesních funkcí. Z výše citované premisy – dle níž (v zásadě) vše, co souvisí s fungováním justice, může být předmětem legitimního veřejného zájmu – plyne, že profesní (a tím i veřejnou) sféru naplňují (zásadně) veškeré aspekty osobnosti soudce objektivně způsobilé mít souvislost s výkonem jeho funkce.

22. Takovou korelující skutečností je i členství soudce v KSČ ke dni 17. 11. 1989, a to z mnoha důvodů.

III. 1. b/

23. Členství soudce v KSČ ke dni 17. 11. 1989 může kupříkladu vydávat v jisté nebezpečí image soudcovy nestrannosti a nezávislosti, a to případ od případu (tj. jestliže meritorní rozhodnutí může např. s členstvím v KSČ skutečně či jen opticky souviset).

24. Ostatně, i sám ÚS již v nálezu sp. zn. IV. ÚS 23/05 vyslovil, že informace o profesní minulosti soudce jsou „relevantní pro posuzování nestrannosti a nezávislosti jednotlivých soudců v návaznosti na rozhodování jednotlivých kauz.“, z čehož mj. dovodil, že údaje o profesní minulosti soudce náleží do sféry veřejné.

III. 1. c/

28. Členství v KSČ ke dni 17. 11. 1989 může též souviset se způsobem soudcovského rozhodování i v následujícím smyslu.

29. Jak již konstatoval ve své judikatuře kupříkladu ESLP, členství v komunistické straně vyjadřovalo v mnohých společenských sférách ztotožnění se (sounáležitost) s režimem, individuální angažovanost pro režim, tedy v podstatě aktivní prosazování komunistického režimu (srov. rozsudek velkého senátu ve věci Rekvényi proti Maďarsku ze dne 20. 5. 1999, č. stížnosti 25390/94, dostupný např. in Přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská práva, č. 6/1999, s. 121 a násl.). Vstup do komunistické strany – obzvláště např. u právníků – býval (mnohdy) zárukou přímého provádění její politické vůle. (…) V takových případech lze proto hovořit o pasivním prosazování komunistického režimu (ať již pramenilo z jakéhokoli motivu). Již samotné členství jednotlivce v komunistické straně ji v jistém smyslu legitimizovalo, nepřímo podporovalo.

39. Hodnotový systém členů KSČ byl často odchylný od hodnotového systému moderního demokratického právního státu; z povahy věci mohl – a stále může – ovlivňovat (v té které míře) rozhodnutí jednotlivých soudců – členů KSČ. Zde není myšlena event. podjatost soudců – členů KSČ (…), ale soudcův výklad zákona a rozhodování, nezávislé a nestranné, podle nejlepšího svědomí a vědomí, tedy i dle vlastního hodnotového systému, včetně úrovně smyslu pro ochranu základních práv a svobod.

41. Nemusí jít přitom o determinaci rozhodování pouze hodnotovým systémem soudce jako člena KSČ, nýbrž i o metodologii výkladu a aplikace práva typickou pro komunistickou ideologii a celkově pro její koncepci práva vůbec.

45. Z uvedeného plyne možná souvislost mezi kritizovaným způsobem rozhodování soudců obecných soudů a (i) jejich členství v KSČ. Otázku takové případné korelace by mohl pomoci zodpovědět právě předmětný údaj (ve spojení s analýzami jednotlivých případů).

III. 2.

Poměřování v kolizi stojícího základního práva na informace a základního práva na ochranu soukromí

53. Shora byl vyargumentován názor, že předmětný údaj se týká veřejné sféry, neboť může být otázkou veřejného zájmu. Proto spadá pod ochranu čl. 17 odst. 1, 2, 3 a 5 Listiny a čl. 10 odst. 1 Úmluvy (základní právo na informace) [a důsledně vzato i pod ochranu čl. 15 odst. 1 věty první Listiny a čl. 9 Úmluvy odst. 1 (ve smyslu ochrany svobody myšlení)].

54. Z toho plyne, že NSS napadeným rozsudkem zasáhl do základního práva stěžovatele na informace, neboť stěžovateli předmětný údaj jako informaci neposkytl.

55. Nikoli však každé omezení základního práva jednotlivce na informace je protiústavní. Výslovně to předvídá čl. 17 odst. 4 Listiny: „Svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti.“ Obdobně hovoří čl. 10 odst. 2 Úmluvy: „Výkon těchto svobod, protože zahrnuje i povinnosti i odpovědnost, může podléhat takovým formalitám, podmínkám, omezením nebo sankcím, které stanoví zákon a které jsou nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, územní celistvosti nebo veřejné bezpečnosti, ochrany pořádku a předcházení zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky, ochrany pověsti nebo práv jiných, zabránění úniku důvěrných informací nebo zachování autority a nestrannosti soudní moci.“

56. Čili, zásah do základních práv plynoucích z čl. 17 Listiny a z čl. 10 odst. 1 Úmluvy by porušil Listinu a Úmluvu tehdy, jestliže nebude splňovat požadavky stanovené v čl. 17 odst. 4 Listiny a v čl. 10 odst. 2 Úmluvy. Musí být tudíž zjištěno, zda by se jednalo o zásah „stanovený zákonem“, zda by sledoval jeden nebo více „legitimních cílů“ zakotvených v těchto ustanovení a zda by byl v konkrétním případě „nezbytný v demokratické společnosti“, aby těchto cílů dosáhl.

57. S ohledem na existenci taxativního výčtu v § 9 zákona o ochraně osobních údajů (arg. a contrario) a v § 8a inf. zák. lze dovozovat, že by zásah mohl být nazírán jako zásah „stanovený zákonem“ ve smyslu čl. 17 odst. 4 Listiny a čl. 10 odst. 2 Úmluvy.

58. Též podmínku legitimního cíle hypotetická norma naplňuje. Dotčený zásah může být nazírán jako sloužící k ochraně hodnot citovaných v čl. 17 odst. 4 Listiny a v čl. 10 odst. 2 Úmluvy. Konkrétně – jak bylo uvedeno již sub III. 1. tohoto nálezu – slouží k ochraně práva na ochranu soukromí subjektu údajů (v předmětné věci soudce). Zde platí především čl. 10 odst. 3 a čl. 7 odst. 1 Listiny.

59. Nastala tedy kolize základních práv. NSS však dospěl k opačnému závěru, tedy – v podstatě – že předmětný údaj je výlučně součástí soukromí soudce a že proto zde kolize základních práv neexistuje. Tím však NSS v ústavněprávní rovině pochybil.

60. ÚS tak musel dále vyřešit vyvstalou kolizi základních práv. Tedy uvážit, zda zásah do základního práva na informace splňuje podmínku nezbytnosti omezení základního práva a svobody jednotlivce v demokratické společnosti.

III. 2. a/

61. ÚS zastává názor, že musí být jednoznačně rozlišeno mezi žádostí o informaci, způsobilé přispět k diskusi v demokratické společnosti týkající se veřejného zájmu, a informováním o detailech soukromého života jednotlivce, který nadto kupř. nevykonává veřejnou funkci. Veřejnost má právo být informována, což je základní právo v demokratické společnosti, které se může za určitých okolností dotýkat i soukromého života osob veřejně činných.

62. Z hlediska předmětného údaje se právě o toto jedná. Jak bylo totiž shora vyargumentováno, subjektem údajů byla osoba veřejně činná (soudce), požadovaná informace spadá do sféry diskuse o více důležitých veřejných zájmech a nedotýká se výlučně detailů soukromého života subjektu údajů. Dále lze dodat následující.

III. 2. b/

63. Poskytnutí předmětného údaje může umožnit člověku seberealizaci a rozvoj v podobě svobodného vnitřního utvoření si názoru na nezávislost a nestrannost rozhodujícího soudce jak v minulosti, tak v budoucnosti (srov. bod III. 1. b/ tohoto nálezu). V tomto smyslu tak předmětný údaj umožňuje rozvíjet též myšlení člověka (takže má přesah i do svobody myšlení). Předmětný údaj však umožní člověku již utvořený názor případně veřejně projevit, a tím vyvolat diskusi na toto téma, což může působit jako veřejná kontrola. To tedy umožní občanské společnosti informovaně analyzovat a případně vést diskuzi o nezávislosti a nestrannosti soudců v návaznosti na jejich rozhodování, což naplňuje v demokratickém právním státě žádoucí roli „hlídacího psa“ nezávislého a nestranného soudcovského rozhodování. Svoboda myšlení, názoru má vnitřní i vnější aspekt, obdobně jako kupříkladu svoboda náboženského vyznání (která zahrnuje jak svobodu niterní víry v určité náboženství, tak svobodu projevovat tuto víru veřejně).

75. Shrnuto, informace o členství soudce v KSČ ke dni 17. 11. 1989 představuje jeden z pomocných prostředků občanské společnosti, aby se – v návaznosti na soudcovské rozhodování jednotlivých případů v minulosti a v budoucnosti – ujistila, že konkrétní soudci svou funkci vykonávali a vykonávají v souladu s ústavním cílem svého poslání.

79. Nadto, diskuse na toto téma by mohla vést i dotyčné (zatím pouze hypotetické) soudce k větší sebereflexi, způsobilé přispět k proměně jejich rozhodování, jestliže by uvedená determinace byla stále přítomná (pokud by tedy bylo ještě co měnit).

III. 2. d/

82. K tomu se dodává, že v poskytnutí údaje o členství soudců v KSČ ke dni 17. 11. 1989 může být obsažen též veřejný zájem na existenci personálně a profesionálně nezpochybnitelné justice, což ostatně označil za veřejný zájem již nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 23/05.

86. Demokratické veřejnosti se nutně musí jevit jako absurdní trvat de facto na utajování členství kohokoli – tím spíše soudců – ve straně, jež byla vedoucí silou ve struktuře režimu, označeném samotným zákonodárcem za zločinný a nelegitimní, navíc s odkazem na to, že se prý jedná o „citlivé údaje“. Paradoxně by tak tento údaj, který tehdy ve veřejné sféře sloužil jako jeden ze základních předpokladů profesní kariéry a který si ambiciózní jedinci uváděli na předních místech svých životopisů, byl nyní vlastně oficiálně nezjistitelný, a to v zásadě opět pouze v zájmu těchto jednotlivců a pokrytecky chápaného „dobrého jména justice“. V tom by však mj. bylo možné – vyhraněně řečeno – shledávat i jistou formu výsměchu těm, kteří si tehdy z důvodů hodných úcty pomocí členství v KSČ žádnou kariéru nebudovali nebo proti režimu dokonce aktivně vystupovali.

87. Je třeba zdůraznit, že úctu k justici nelze získat utajováním oprávněně požadovaných údajů a zveřejňováním jen informací, které jsou pochvalné a – snad i v obavě před možnou skandalizací některých osob, jež by mohla být zjednodušeně vztažena k soudní moci jako celku – rezignovat na zpochybnitelné hodnoty demokratického právního státu jako jsou transparentní veřejná moc, svoboda projevu a právo na informace. V zásadě se jedná o odstraňování bariér, které jsou neodůvodněně kladeny navzdory úsilí o pravdivé poznání a poučení se z minulosti, která, řečeno slovy spisovatele Exupéryho, je vždy zrozením dneška.

88. Totalitní státy nutí člověka nejen mluvit, ale i myslet jistým způsobem, a propaganda předkládá demagogicky jen informace, které se právě hodí. Naproti tomu otevřená, pluralitní společnost podle klasické definice K. Poppera umožňuje především neomezené formování názorů na řešení různých problémů a zároveň jejich kritiku, ze které vyplývá i možnost změny. Condicio sine qua non je přitom nijak nemanipulovaná možnost přístupu k objektivním a pravdivým informacím, které mohou mít vliv na činnost státu, jejž je nutno chápat pouze jako služebníka společnosti a jednotlivce ve jménu snahy o spravedlnost.

89. Zde lze citovat nález ÚS sp. zn. IV. ÚS 23/05, dle kterého „Cenzura informací a svobodné výměny názorů na práci soudů či výběr osob, které smějí takové informace prezentovat, snižuje důstojnost justice víc, než případné kontroverzní názory, které v diskusi zazní.“

90. Stejně tak tato informační cenzura může u veřejnosti způsobit dojem, že ze strany soudní moci „je co tajit“ (ve smyslu negativním), jinak byl údaj poskytnut.

92. Lze tedy shrnout, že jakkoli je právo na informace a svoboda projevu limitována též principem ochrany autority soudní moci (srov. explicitně též např. čl. 10 odst. 2 Úmluvy; k tomu srov. též Klíma, K. a kolektiv: Komentář k Ústavě a Listině, 2. rozšířené vydání, Aleš Čeněk, s. r. o., Plzeň, 2009, s. 1103–4), zatajování předmětného údaje je naopak způsobilé autoritu soudní moci snížit více – jak již bylo uvedeno – než případné kontroverzní názory, které se mohou vyskytnout (hypoteticky pramenící ze zveřejnění předmětného údaje).

III. 2. h/

129. ÚS tudíž v rámci ústavněprávního posouzení uzavírá, že základní právo stěžovatele na informace a obecný zájem podporovat tuto svobodu tam, kde jde o otázky veřejného zájmu, převážilo v konkrétním případě nad zájmem subjektů údajů na ochranu – jejich tvrzeného – soukromí. Proto NSS napadeným rozhodnutím porušil základní právo stěžovatele na informace dle čl. 17 a čl. 10 Úmluvy (a v důsledku i jeho základní svobodu myšlení).

4. Politický charakter a podmínky omezení práva na informace. Nahlížení do projektové dokumentace stavby Jaderné elektrárny Temelín

čl. 17 Listiny základních práv a svobod

§ 1 inf. zák.

Právo na informace je v Listině systematicky zařazeno mezi práva politická, tedy jako prostředek účasti na politickém životě státu. Zaručuje je stát. Právo na informace však nelze chápat jako neomezené právo člověka na uspokojení osobní zvědavosti či zvídavosti. Je to právo na informaci v politickém slova smyslu, chápanou velmi široce, tj. takovou, kterou člověk žijící ve státě potřebuje k tomu, aby v prakticky dosažitelné míře znal, co se děje na veřejnosti v jeho okolí. Právu na informace odpovídá obecná povinnost, aby nikdo, koho k tomu neopravňuje zákon, a nad míru, ve které ho k tomu opravňuje zákon, nikomu v podání informace nebránil.

Právo na informace lze omezit toliko zákonem, a to za splnění dvou podmínek: předně že se tak děje za některým z účelů taxativně uvedených v čl. 17 odst. 4 Listiny (opatření v demokratické společnosti nezbytné pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví nebo mravnosti) a za druhé, že je takové omezení nezbytné, tzn., že cíle omezení jinak v demokratické společnosti dosáhnout nelze.4)

Podle usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 12. 2002, sp. zn. III. ÚS 156/02

http://nalus.usoud.cz

5. Smysl a účel práva na informace

čl. 17 Listiny základních práv a svobod

§ 1 inf. zák.

Právo na informace představuje ve vztahu k veřejné správě jednu ze záruk zákonnosti, která by extenzivním výkladem možností omezení tohoto práva byla značně omezena, ne-li popřena. Přístup k informacím současně posiluje důvěru veřejnosti ve veřejnou správu, pročež je třeba učinit vše k zajištění co nejúplnější dostupnosti informací v držení veřejné moci pro veřejnost. Poskytování informací a otevřenost veřejné správy je jedním z dílčích principů dobré správy a představuje zároveň pilíř tzv. evropského správního práva.

Podle názoru Nejvyššího správního soudu však právo na informace současně není bezbřehé a absolutní, ale nutně naráží na určitá omezení a limity. Povětšinou se jedná o omezení, která vyplývají z potřeby ochrany legitimních veřejných zájmů, což kupř. jsou restrikce v podobě národní a veřejné bezpečnosti, veřejného pořádku, prevence zločinnosti nebo ochrany soukromí.

Právo na informace má veřejnoprávní charakter. Je politickým právem a je užíváno v rovině (právním vztahu) jednotlivec (fyzická či právnická osoba) a povinný subjekt. Ten je určitým způsobem navázán na veřejnou moc tím, že je buď jejím přímým nositelem a vykonavatelem, případně toliko vykonavatelem, nebo disponuje s veřejnými prostředky, které mu veřejná moc svěřila, což lze dovodit z vymezení povinných subjektů, jak jej podává § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím. Právo na informace má charakter nástroje, který slouží jako prostředek účasti na veřejném životě.5)

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 9. 2009, čj. 6 As 18/2009-636)

č. 1957/2009 Sb. NSS

Z odůvodnění:

Nejvyšší správní soud si je (…) plně vědom postavení a úlohy, kterou v moderním demokratickém právním státě zastává právo na informace. To se projevuje ve dvou rovinách. První je právo na (svobodný) přístup k informacím, které vytváří předpoklad pro realizaci roviny druhé – právo (svobody) informace šířit. Jak již Nejvyšší správní soud uvedl v rozsudku ze dne 16. 5. 2007, čj. 3 Ads 33/2006-56, publikovaném pod č. 1272/2007 Sb. NSS, při realizaci ústavně zaručeného práva na informace, garantovaného čl. 17 Listiny základních práv a svobod, ve spojení se zákonem o svobodném přístupu k informacím, je třeba jakákoli možná omezení poskytování informací vykládat restriktivním způsobem. To lze konečně dovodit jak z judikatury Ústavního soudu (srov. nález ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, dostupný na http://nalus.usoud.cz), tak z judikatury Nejvyššího správního soudu samotného (srov. rozsudek ze dne 10. 10. 2003, čj. 5 A 119/2001-38, publikovaný pod č. 74/2004 Sb. NSS). Opačný postup, tedy extenzivní výklad podmínek, za kterých zákon o svobodném přístupu k informacím umožňuje právo na poskytnutí informací omezit a informace neposkytnout, by směřoval proti vlastnímu smyslu a účelu jak samotného zákona, tak i ústavně zaručeného veřejného subjektivního práva garantovaného čl. 17 Listiny základních práv a svobod.

Právo na informace představuje ve vztahu k veřejné správě jednu ze záruk zákonnosti, která by extenzivním výkladem byla značně omezena, ne-li popřena. Je třeba poznamenat, že právu na informace není věnována pozornost jen na úrovni národní, ale i mezinárodní, kupř. v dokumentech Rady Evropy (srov. její Doporučení č. R (81) 19 o přístupu k informacím v držení veřejné moci). Tyto dokumenty vycházejí z významu, jaký má pro veřejnost přiměřená informovanost o veřejných záležitostech. Přístup k informacím současně posiluje důvěru veřejnosti ve veřejnou správu, pročež je třeba učinit vše k zajištění co nejúplnější dostupnosti informací v držení veřejné moci pro veřejnost. Vždyť poskytování informací a otevřenost veřejné správy je jedním z dílčích principů dobré správy (srov. Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy Rec (2007) 7 o dobré veřejné správě/good governance) a představuje zároveň pilíř tzv. evropského správního práva (blíže srov. Pomahač, R., Vidláková, O. Veřejná správa. Praha : C. H. Beck, 2002, s. 100; a Pomahač, R. Zásady správního řízení a evropské právo (K návrhu nového českého zákona o řízení před správními úřady). Evropské a mezinárodní právo, 2001, č. 3, s. 37 a 38).

Podle názoru Nejvyššího správního soudu však právo na informace současně není bezbřehé a absolutní, ale nutně naráží na určitá omezení a limity. Povětšinou se jedná o omezení, která vyplývají z potřeby ochrany legitimních veřejných zájmů, což kupř. podle uvedeného Doporučení Rady Evropy č. (81) 19 jsou restrikce v podobě národní a veřejné bezpečnosti, veřejného pořádku, prevence zločinnosti nebo ochrany soukromí. Jak uvedl Ústavní soud (srov. usnesení ze dne 18. 12. 2002, sp. zn. III. ÚS 156/02, dostupné na http://nalus.usoud.cz) „právo na informace je v Listině systematicky zařazeno mezi práva politická, tedy jako prostředek účasti na politickém životě státu. … Právo na informace však nelze chápat jako neomezené právo člověka na uspokojení osobní zvědavosti či zvídavosti. Je to právo na informaci v politickém slova smyslu, chápanou velmi široce, tj. takovou, kterou člověk žijící ve státě potřebuje k tomu, aby v prakticky dosažitelné míře znal, co se děje na veřejnosti v jeho okolí. … Právo na informace lze omezit toliko zákonem, a to za splnění dvou podmínek: předně že se tak děje za některým z účelů taxativně uvedených v čl. 17 odst. 4 Listiny (opatření v demokratické společnosti nezbytné pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví nebo mravnosti) a za druhé, že je takové omezení nezbytné, tzn., že cíle omezení jinak v demokratické společnosti dosáhnout nelze.“ Konečně i v judikatuře Nejvyššího správního soudu (srov. rozsudek ze dne 25. 6. 2008, čj. 5 As 53/2007-85, dostupný na www.nssoud.cz) lze nalézt vyjádření, že „svoboda projevu, jakož i právo na informace, nejsou bezbřehé a jsou nutně omezeny chráněnými zájmy dle čl. 17 odst. 4 Listiny, ostatními ústavně zaručenými právy a svobodami (čl. 10 Listiny), jakož i dalšími pravidly pro možná omezení práva na informace dle čl. 17 odst. 5 Listiny.“

Shora uvedená východiska a závěry lze vztáhnout na nyní posuzovaný případ. Jak vyplývá z výše zmíněného, právo na informace má veřejnoprávní charakter. Je politickým právem a je užíváno v rovině (právním vztahu) jednotlivec (fyzická či právnická osoba) a povinný subjekt. Ten je určitým způsobem navázán na veřejnou moc tím, že je buď jejím přímým nositelem a vykonavatelem, případně toliko vykonavatelem, nebo disponuje s veřejnými prostředky, které mu veřejná moc svěřila, což lze dovodit z vymezení povinných subjektů, jak jej podává § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím. Jak uvedl Ústavní soud, právo na informace má charakter nástroje, který slouží jako prostředek účasti na veřejném životě.

6. Princip publicity veřejné správy. Poskytnutí informací vztahujících se ke stavbě rychlostní komunikace R43

čl. 17 Listiny základních práv a svobod

§ 1, 2 inf. zák.

Mezi základní atributy liberálně demokratického státu patří důsledná implementace nástrojů limitujících různými způsoby nositele veřejné moci, daná vědomím o její možné zneužitelnosti. Jeden z těchto nástrojů představuje rovněž kontrola výkonu veřejné moci ze strany občanů, z čehož plyne imperativ otevřenosti a transparentnosti veřejné správy, bez nějž by tato kontrola nemohla být efektivně realizována. Prostředkem, který k naplnění uvedeného imperativu poskytuje právní řád, je mimo jiné právo na informace.

Zákonodárce při přijímání zákona o svobodném přístupu k informacím vyšel z principu otevřenosti veřejné správy (v protikladu k principu důvěrnosti) a rozsah informací, které mají příslušné subjekty povinnost poskytovat, koncipoval velice široce.7)

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2009, čj. 1 As 29/2009-59

www.nssoud.cz

Z odůvodnění:

Předmětem sporu je zejména otázka interpretace pojmu „informace vztahující se k působnosti povinného subjektu“, který je zakotven v § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Nejvyšší správní soud ovšem považoval za nutné vyjádřit se nejprve k základním východiskům, se kterými je třeba k výkladu citovaného zákona přistupovat. Předně je třeba upozornit na ústavněprávní dimenzi posuzované problematiky. Mezi základní atributy liberálně demokratického státu patří důsledná implementace nástrojů limitujících různými způsoby nositele veřejné moci, daná vědomím o její možné zneužitelnosti. Jeden z těchto nástrojů představuje rovněž kontrola výkonu veřejné moci ze strany občanů, z čehož plyne imperativ otevřenosti a transparentnosti veřejné správy, bez nějž by tato kontrola nemohla být efektivně realizována. Prostředkem, který k naplnění uvedeného imperativu poskytuje právní řád, je mimo jiné právo na informace. Jeho význam zdůraznil již ústavodárce tím, že jej zakotvil v čl. 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), přičemž konkretizaci daného ústavněprávního ustanovení lze nalézt v zákoně o informacích. Z těchto důvodů, jak zdejší soud uvedl např. ve svém rozsudku ze dne 10. 10. 2003, čj. 5 A 119/2001-38, je při výkladu pojmu „informace“ ve smyslu citovaného zákona „nutné zvolit takový postup, který ve svých důsledcích fakticky nezužuje rozsah ústavně zaručených práv, jinak by se orgán aplikující právo dostal do rozporu jednak s obecnou zásadou výkladu ve prospěch základních práv a svobod a jednak s příkazem šetření smyslu práv a nezneužívání možných omezení (čl. 4 odst. 4 Listiny)“. Ve stejném duchu upozornil Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 25. 10. 2007, čj. 4 As 7/2007-91 na skutečnost, že formalistickým výkladem zákona o svobodném přístupu k informacím může docházet k ohrožení samotné podstaty ústavně zaručeného práva na informace obsaženého v čl. 17 Listiny základních práv a svobod.

Zákonodárce při přijímání zákona o svobodném přístupu k informacím vyšel z principu otevřenosti veřejné správy (v protikladu k principu důvěrnosti) a rozsah informací, které mají příslušné subjekty povinnost poskytovat, koncipoval velice široce. Jak uvádí důvodová zpráva k citovanému zákonu, povinné subjekty jsou zavázány „především k tomu, aby zveřejňovaly základní a standardní informace o své činnosti automaticky tak, aby byly všeobecně přístupné (…) Ostatní informace, které mají k dispozici, vydají povinné subjekty na požádání žadatele, tj. každé fyzické nebo právnické osoby. Výjimkou z tohoto pravidla budou informace, jejichž poskytnutí návrh zákona výslovně vylučuje nebo v nutné míře omezuje. Jde zejména o informace, které jsou na základě zákona prohlášeny za utajované, nebo informace, které by porušily ochranu osobnosti a soukromí osob.“

7. Zásada rovnosti. Poskytnutí informací o výkonu trestu nevládní organizaci zabývající se justicí

čl. 1 Listiny základních práv a svobod

inf. zák.

zák. č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád)

Povinné subjekty musí ctít zásadu rovnosti a žádosti o informace vyřizovat nestranně. Poskytne-li povinný subjekt informaci stěžovateli, bude analogicky povinen tutéž informaci zpřístupnit i dalším žadatelům s ohledem na zásadu rovného přístupu k právům zakotvenou v článku 1 Listiny.8)

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2010, čj. 1 As 97/2009-119

č. 2166/2011 Sb. NSS

Z odůvodnění:

Nejvyšší správní soud přisvědčil argumentu žalovaného obsaženého ve vyjádření ke kasační stížnosti, že nelze přihlížet ke zvláštnostem posuzovaného případu, že stěžovatel má zájem na účinné kontrole veřejné správy a na řádném plnění uloženého trestu. Povinné subjekty musí ctít zásadu rovnosti a žádosti o informace vyřizovat nestranně. Poskytne-li povinný subjekt informaci stěžovateli, bude analogicky povinen tutéž informaci zpřístupnit i dalším žadatelům s ohledem na zásadu rovného přístupu k právům zakotvenou v článku 1 Listiny. Právě s odkazem na zásadu rovnosti nemohou být zpřístupněny žadatelům takové informace, jež by mohly vést ke zmaření účelu trestního řízení. Přístup veřejnosti k informacím podle zákona o svobodném přístupu k informacím je ovládán zásadou rovnosti a žádný žadatel o informaci, byť by jeho zájem na zpřístupnění informace byl pro společnost sebepřínosnější, nemůže být povinnými subjekty privilegován.

8. Zásada proporcionality a restriktivního výkladu omezení ústavně zaručených práv. Poskytnutí informací o výkonu trestu nevládní organizaci zabývající se justicí

čl. 4 odst. 4, čl. 17 Listiny základních práv a svobod

čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod

inf. zák.

zák. č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád)

Při vyřizování žádosti o informace povinný subjekt v rámci své diskreční pravomoci uváží, zda by poskytnutím informace mohl být zmařen nebo ohrožen jiný chráněný zájem a poměří jej se základním právem jednotlivce na informace o činnosti veřejné moci. Vychází při tom ze zásady restriktivního výkladu omezení ústavně zaručených práv.9)

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2010, čj. 1 As 97/2009-11910)

č. 2166/2011 Sb. NSS

Z odůvodnění:

Nejvyšší správní soud aplikoval v posuzovaném případě zásadu proporcionality vzájemně si konkurujících práv a zásadu restriktivního výkladu omezení ústavně garantovaných práv, rozvedené v ustálené judikatuře Ústavního soudu.

Ústavní soud v nálezu ze dne 3. 3. 1999, sp. zn. III. ÚS 210/98, http://nalus.usoud.cz, zdůraznil, že kolizi dvou práv lze v moderním právním státě řešit pouze zásadou proporcionality. Konstatoval, že „neopomíjí kolizi mezi (ústavně zaručeným) právem na obhajobu a nezbytným požadavkem na ochranu života a zdraví osob vyslýchaných jako svědci. (…) naznačenou kolizi lze v moderním ústavním státě řešit jen zásadou proporcionality, tedy zásadou pečlivého vyvážení obou v kontrapozici stojících základních práv, s tím ovšem, že tam, kde zákonodárce dá přednost jednomu z nich, je povinen minimalizovat zásah do dotčeného práva druhého. Podle přesvědčení Ústavního soudu zmíněné požadavky proporcionality je však nutno vztáhnout nejen k činnosti zákonodárné, ale rovněž v neztenčené míře platí i v oblasti moci soudní; obecný soud je proto povinen ve své rozhodovací činnosti obě v kolizi stojící hodnoty pečlivě zvažovat, a to za přísně restriktivní aplikace ustanovení zákona.“ Nejvyšší správní soud v posuzovaném případě uplatnil princip proporcionality vzájemně si konkurujících práv, tj. práva na přístup k informacím týkajících se vykonávacího řízení, potažmo i práva na kontrolu veřejné moci v oblasti výkonu pravomocných rozsudků, se zájmem státu na nerušeném průběhu trestního (resp. vykonávacího) řízení, na objasnění trestné činnosti a na naplnění smyslu a účelu trestního řízení.

Právo na informace je garantováno zejména v článku 17 Listiny základních práv a svobod (dále též „Listina“), ale také v článku 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též „Úmluva“). Tato práva nejsou bezbřehá a absolutní, ale naráží na určitá omezení a limity. Legitimní omezení práva na informace stanoví článek 17 odst. 4 Listiny, podle něhož svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti. Obdobně článek 10 odst. 2 Úmluvy stanoví, že výkon těchto svobod (svobody projevu a práva na informace), protože zahrnuje povinnosti i odpovědnost, může podléhat takovým formalitám, podmínkám, omezením nebo sankcím, které stanoví zákon a které jsou nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, územní celistvosti nebo veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky, ochrany pověsti nebo práv jiných, zabránění úniku důvěrných informací nebo zachování autority a nestrannosti soudní moci. K výše uvedeným omezením základního práva Ústavní soud v nálezu ze dne 18. 2. 1999, sp. zn. I. ÚS 526/98, publikovaném ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 13, nález č. 27, dostupném na http://nalus.usoud.cz, konstatoval, že „[t]ato omezení mají povahu výjimky ze základního práva na svobodu projevu a práva na informace, a proto je třeba vykládat je podle obecných zásad restriktivně. (…) Z citovaných článků Listiny a Úmluvy vyplývá, že omezení uvedeného základního práva je vázáno na následující podmínky: musí je stanovit zákon, který sleduje legitimní cíl a musí jít o takové omezení, které je v demokratické společnosti nezbytné.“ Nutnost restriktivního výkladu omezení práva na informace potvrdil Ústavní soud i v navazující judikatuře, např. v nálezu ze dne 27. 9. 2005, sp. zn. I. ÚS 394/04, nebo ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, dostupných na http://nalus.usoud.cz.

Rovněž Nejvyšší správní soud k jakémukoli omezení ústavně zaručeného práva na informace uvedl, že „při realizaci ústavně zaručeného práva na informace, garantovaného čl. 17 Listiny základních práv a svobod, ve spojení se zákonem č. 106/1999 Sb., je třeba jakákoli možná omezení poskytování informací vykládat restriktivním způsobem, což lze dovodit z judikatury Ústavního soudu (srov. nález ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06). (…) Opačný postup, tedy extenzivní výklad podmínek, za kterých zákon č. 106/1999 Sb. umožňuje právo na poskytnutí informací omezit a informace neposkytnout, by směřoval proti vlastnímu smyslu a účelu jak samotného zákona č. 106/1999 Sb., tak i ústavně zaručeného veřejného subjektivního práva garantovaném čl. 17 Listiny základních práv a svobod. V moderním demokratickém právním státě představuje právo na informace jednu ze záruk zákonnosti. Bez informací nelze účinně vykonávat kontrolu“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2007, čj. 3 Ads 33/2006-56, publikovaný pod č. 1272/2007 Sb. NSS, nebo obdobně rozsudek ze dne 10. 10. 2003, čj. 5 A 119/2001-38, publikovaný pod č. 74/2004 Sb. NSS; oba dostupné na www.nssoud.cz).

9. Zákaz zužujícího výkladu práva na informace. Povolení nezajišťovat celní dluh

čl. 4 odst. 4, čl. 17 Listiny základních práv a svobod

inf. zák.

Při výkladu pojmu „informace“ ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, jenž je realizací čl. 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, je nutné zvolit takový postup, který ve svých důsledcích fakticky nezužuje rozsah ústavně zaručených práv, jinak by se orgán aplikující právo dostal do rozporu jednak s obecnou zásadou výkladu ve prospěch základních práv a svobod a jednak s příkazem šetření smyslu práv a nezneužívání možných omezení (čl. 4 odst. 4 Listiny).

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 10. 2003, čj. 5 A 119/2001-3811)

č. 74/2004 Sb. NSS

10. Smluvní volnost a povinnost poskytovat informace. Poskytnutí smlouvy o postoupení pohledávky České republiky vůči Ruské federaci

čl. 2 odst. 3, 4 Ústavy

čl. 17 Listiny základních práv a svobod

inf. zák.

I. Správní orgán, který má obecnou povinnost poskytovat informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím, nemůže jejich poskytnutí omezit nad rámec zákonných výjimek i svým vlastním úkonem.

II. Uzavírá-li osoba soukromého práva smlouvu s Českou republikou, reprezentovanou správním orgánem, musí zásada obecného omezení státní moci převážit nad zásadou obecné volnosti soukromých subjektů. Neznalost zákona neomlouvá, proto si obě smluvní strany musí být vědomy zákonných omezení, byť by se vztahovala pouze na jednu z nich. Za těchto podmínek smluvní ujednání, překračující zákonný rámec pro výkon státní moci, nemůže vést k omezení ústavního a zákonného práva třetích osob (práva na informace) a správní orgán se na takové smluvní ujednání nemůže s úspěchem odvolat.12)

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2006, čj. A 2/2003-73

č. 1469/2008 Sb. NSS

Z odůvodnění:

Obecnou zásadou, řídící právní postavení osob soukromého práva a vztahy mezi nimi, je možnost činit vše, co není zákonem zakázáno (čl. 2 odst. 4 Ústavy, čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod). Proto je zásadně přípustné, nestanoví-li zákon jinak, aby si osoby soukromého práva sjednaly při uzavírání smlouvy povinnost zachovávat důvěrnost jejího obsahu. Oproti tomu obecnou zásadou vymezující činnost veřejné sféry je možnost konat pouze v zákonných mezích (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Stanoví-li proto zákon výjimku z obecné povinnosti správního orgánu poskytovat informace o své činnosti, nemůže správní orgán poskytování informací omezit nad zákonný rámec vlastním úkonem. Uzavírá-li osoba soukromého práva smlouvu s Českou republikou, reprezentovanou správním orgánem, musí zásada obecného omezení státní moci převážit nad zásadou obecné volnosti soukromých subjektů. Neznalost zákona neomlouvá, proto si obě smluvní strany musí být vědomy zákonných omezení, byť by se vztahovala pouze na jednu z nich. Za těchto podmínek smluvní ujednání, překračující zákonný rámec pro výkon státní moci, nemůže vést k omezení ústavního a zákonného práva třetích osob (práva na informace) a správní orgán se na takové smluvní ujednání nemůže s úspěchem odvolat.

II. Základní pojmy a situace

11. Žadatel o informace

čl. 35 odst. 2, čl. 17 Listiny základních práv a svobod

§ 2 písm. c) zák. č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí

§ 3 odst. 1 inf. zák.

Právo na informace o životním prostředí (čl. 35 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí) nepřechází na žalobcova právního nástupce. Ztratí-li žalobce za této situace v průběhu řízení způsobilost být jeho účastníkem, soud takovou žalobu pro nedostatek podmínky řízení, která je neodstranitelná a brání pokračování řízení, odmítne podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.13)

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2004, čj. 6 A 93/2001-5614)

č. 453/2005 Sb. NSS

Z odůvodnění:

Podle § 107 odst. 3 o. s. ř. ztratí-li způsobilost být účastníkem řízení právnická osoba a umožňuje-li povaha věci pokračovat v řízení, jsou jejím procesním nástupcem, nestanoví-li zákon jinak, ti, kteří po zániku právnické osoby vstoupili do jejich práv a povinností, popřípadě ti, kteří po zániku právnické osoby převzali práva a povinnosti, o něž v řízení jde.

Středobodem právního posouzení této věci je závěr o tom, jaká je povaha věci, o níž se vede soudní řízení. Poněvadž procesní nástupnictví je odvozeno od nástupnictví hmotněprávního, bude procesním nástupcem vždy ten, kdo podle hmotného práva převzal právo nebo povinnost, o něž v řízení jde v důsledku některého z případů universální sukcese. Teprve pokud by soud došel k závěru, že povaha věci umožňuje v řízení pokračovat, musel by postavit na jisto, kdo je universálním sukcesorem žalobcovým.

Závěr o dalším postupu v řízení závisí na tom, jaká konkrétní práva a povinnosti byly předmětem řízení, jež vedl ten, kdo ztratil způsobilost být jeho účastníkem. Rozhodnutí, jež bylo žalobou napadeno, mělo zasáhnout – podle žalobního tvrzení – právo na včasné a úplné informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů podle čl. 35 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a zákona č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí.

Ať už bude pohled na základní právo zakotvené v čl. 35 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (každý má právo na včasné a úplné informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů) pohledem na speciální právo založené v rovině obecné jako právo politické (čl. 17 Listiny – právo na informace), či pohledem na originární právo v oblasti práv hospodářských a sociálních jako součásti tzv. třetí generace základních práv, nebude jistě žádných pochyb, že takto bylo do ústavního pořádku České republiky vtěleno právo, jež má povahu práva veřejného. V této souvislosti soud nepřikládá právní relevanci vyskytujícím se pochybám, zda toto právo přísluší právnickým osobám (viz názor Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 282/97).15) Zde soud vychází z tzv. jednoduchého práva, kdy zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, vyjádřil (byť legislativně naprosto nedokonalým způsobem) – srov. § 2 písm. c) cit. zákona, v němž v rámci vymezení pojmů vlastně zákonodárce zakládá právo na informace fyzickým i právnickým osobám, a to tak, že pro ně konstruuje legislativní zkratku „žadatel“ – zásadu prosazovanou mezinárodními smlouvami (viz tzv. Aarhuská úmluva) i právem Evropských společenství (směrnice Rady a Evropského parlamentu č. 2003/4/ES z 28. 1. 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí), že totiž právo na tyto informace má přináležet fyzickým i právnickým osobám. Jiná otázka, a to pro posuzovanou věc stěžejní, k níž třeba upínat pozornost je, zda takové právo je způsobilé sukcese, jinými slovy, zda veřejné subjektivní právo na informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů je přenositelné.

V oblasti přechodu práv (zejména v rámci universální sukcese) existovala vždy právně kodifikovaná jistota o přechodu majetkových poměrů na osoby jiné, a to jak pokud šlo o osoby fyzické, tak právnické (institut dědického práva, obecné právní úpravy zániku právnických osob). Výjimky vždy tvořily tzv. poměry osobní. To platí pro obor práva soukromého. V oblasti subjektivních práv veřejných platí, že tato práva se zakládají originárně, tedy nikoliv odvozeně, pokud ovšem zákon nestanoví jinak. Znamená to, že práva veřejná netvoří součást práv přecházejících na právní nástupce, ledaže tak stanoví zákon (obdobně se vyjádřil – byť v případě universální sukcese po fyzické osobě v minulosti i Ústavní soud – sp. zn. III. ÚS 66/97). Vyplývá to z povahy těchto práv: jistě si nelze představit situaci, že by právní nástupce vstupoval do práva svobodného projevu, práva petičního, práva shromažďovacího, sdružovacího či volebního anebo práv hospodářských, sociálních a kulturních – volbu povolání, ochranu zdraví při práci pro některé skupiny osob, ochranu zdraví, právo na vzdělání. Výjimky jsou možné, vždy se však opírají o konkrétní znění zákona: sukcese se připouští a je vysvětlitelná hlavně v případě tzv. správních aktů in rem, tj. tehdy, kdy oprávněným či zavázaným se stává každý, kdo se ocitne v určité reálné situaci: stane se vlastníkem pozemku, budovy apod. Obdobně existují některé zvláštní úpravy v oboru živnostenského práva, daní a sociálního zabezpečení.

V oblasti práva na informace však žádná pozitivní úprava tohoto typu neexistuje, a to důvodně: toto právo přináleží každému, a je jeho věcí a zájmem, aby je uplatnil. V posuzované věci organizační jednotka občanského sdružení A. s názvem „C. p. p. o.“ má právo na informace o životním prostředí, které nijak nezávisí na právu, které v této oblasti měl její údajný právní předchůdce. Nic tedy nebránilo a nebrání tomu, aby je svým jménem tento právní subjekt uplatnil. Nad rámec důvodů relevantních pro výrok tohoto rozhodnutí Nejvyšší správní soud poznamenává, že ostatně otázku žalobcova právního nástupce v tomto řízení neřešil; nicméně nelze nevidět rozpory mezi úpravou obsaženou ve Stanovách občanského sdružení D. Z. relevantních v době, kdy žalobce jako jeho organizační jednotka zanikl a tvrzením o právním nástupci v podobě organizační jednotky jiného občanského sdružení.

Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že právo na informace o životním prostředí jako veřejné subjektivní právo v důsledku své povahy i vázanosti na osobu žalobcovu nepřešlo na právního nástupce, a proto ztráta způsobilosti být účastníkem řízení na straně žalobce, tedy jeho zánik, vede k nedostatku podmínky řízení na straně žalobcově, která je neodstranitelná a neumožňuje v řízení pokračovat, a ve smyslu § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odůvodňuje odmítnutí žaloby. Pouze pro úplnost soud poznamenává, že s. ř. s. zde obsahuje originární úpravu postupu v řízení za této procesní situace, a není proto důvodu použít příslušná ustanovení o. s. ř., jež v obdobné procesní situaci normuje zastavení řízení.

12. Pojem informace, kopie celé smlouvy

§ 3 odst. 3 inf. zák.

Informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, není selektivní sdělení obsahu smlouvy, nýbrž text smlouvy v její celistvosti jako takový. Jestliže žadatel požádal o poskytnutí informace kopií smlouvy, na jejíž obsah se nevztahuje ochrana obchodního tajemství, je povinný subjekt povinen pořídit fotokopii, případně jinak hodnověrným způsobem poskytnout žadateli obsah smlouvy v kompletní podobě.

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2008, čj. 1 As 17/2008-6716)

č. 1627/2008 Sb. NSS

Z odůvodnění:

III/a

Nejvyšší správní soud zjistil ze správního a soudního spisu, že stěžovatelka podala žádost o poskytnutí kopií nájemních smluv na umístění reklamních zařízení (billboardů) na dálnicích a rychlostních silnicích D1, D8, D11, R4 a R10 uzavřených mezi žalovaným a třetími osobami. Žalovaný poskytl stěžovatelce pouze přehled vybraných údajů o jednotlivých smlouvách (údaje o smluvních stranách, předmětu smlouvy, době trvání nájmu, výši nájemného a datu podpisu smlouvy), přičemž nevydal rozhodnutí o částečném odepření poskytnutí požadovaných informací. Generální ředitel Ředitelství silnic a dálnic ČR takový postup svým rozhodnutím ze dne 3. 8. 2006 potvrdil jako správný.

III/b

a)

Nejvyšší správní soud předně poukazuje na skutečnost, že právo na informace je zakotveno v čl. 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, a je tedy ústavně zaručeným právem. Z této pozice je také nezbytné přistupovat k výkladu jednotlivých komponent práva na informace, tj. i pojetí informace. Podmínky a provedení práva na informace pak dle Listiny základních práv a svobod stanoví zákon, v tomto případě je jím zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, v platném znění.

Nejvyšší správní soud již ve své rané judikatuře v rozsudku ze dne 10. 10. 2003, čj. 5 A 119/2001-38 (přístupný na www.nssoud.cz) stanovil rámec pro interpretaci jeho jednotlivých ustanovení: „Tím, že je zákon o svobodném přístupu k informacím realizací čl. 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, musí totiž jeho výklad v zájmu ústavní konformity podléhat všem zásadám, kterými se řídí obecně výklad ústavně chráněných základních práv. Je proto nutno zvolit takový výklad pojmu ,informace‘, který ve svých důsledcích fakticky nezužuje rozsah ústavně zaručených práv, protože v opačném případě by se orgán aplikující právo dostal do rozporu jednak s obecnou zásadou výkladu ve prospěch práv a svobod a jednak do rozporu s příkazem šetření smyslu práv a nezneužívání možných omezení, který je obsažen v čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.“

Zákon o svobodném přístupu k informacím, se vztahuje na poskytování informací, které jsou v působnosti povinného subjektu (§ 2 odst. 1). Zpočátku neobsahoval tento zákon žádnou definici pojmu „informace“. Tak tomu bylo až do 22. 3. 2006, než vstoupil v účinnost zákon č. 61/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), ve znění zákona č. 81/2005 Sb., a zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů.

Ze zmíněného „počátečního“ období existence zákona o svobodném přístupu k informacím pochází též rozsudek zdejšího soudu ze dne 9. 12. 2004, čj. 7 A 118/2002-37 (č. 654/2005 Sb. NSS, dostupný též na www.nssoud.cz), na nějž odkazuje městský soud v rozsudku napadeném kasační stížností. Městský soud z něho použil izolovaně větu „zákon č. 106/1999 Sb. se vztahuje na poskytování informací, není tedy možné domáhat se vydání smlouvy jako takové (listinu, která daný právní úkon zachycuje), nýbrž jen informace o obsahu takové smlouvy“, aniž by ji posoudil v celém kontextu uvedeného rozsudku. Je nepochybné, jak uvádí i stěžovatelka v kasační stížnosti, že nelze požadovat poskytnutí originálu listiny, neboť povinná osoba jej potřebuje k výkonu své činnosti. V případě rozsudku čj. 7 A 118/2002-37 bylo odepřeno poskytnutí informace z důvodu, že listina, jakož i celý její obsah, byly předmětem obchodního tajemství (jak již uvedeno, v nyní posuzovaném případě se žalovaný na obchodní tajemství neodvolává). Nejvyšší správní soud však v onom rozsudku dospěl k závěru, že minimálně některé části smlouvy bylo nutné zpřístupnit. Právní závěr vyslovený v citovaném rozsudku musí být tedy vyložen tak, že v situaci, kdy části smluv podléhají obchodnímu tajemství, se nelze domáhat vydání kopie smlouvy jakožto celku. Poskytnuty mohou být pouze pasáže nepodléhající ochraně v režimu obchodního tajemství. Nehledě na změnu v právní úpravě (viz níže) tak uvedený právní závěr na případ posuzovaný v rámci řízení o této kasační stížnosti nedopadá.

b)

Dnem 23. 3. 2006 vstoupil v účinnost shora cit. zákon č. 61/2006 Sb., kterým byla do zákona o svobodném přístupu k informacím vtělena definice pojmu informace. Dle § 3 odst. 3 tohoto zákona se tak informací pro účely tohoto zákona rozumí jakýkoliv obsah nebo jeho část v jakékoliv podobě, zaznamenaný na jakémkoliv nosiči, zejména obsah písemného záznamu na listině, záznamu uloženého v elektronické podobě nebo záznamu zvukového, obrazového nebo audiovizuálního.

Městský soud lpí na důsledném jazykovém výkladu tohoto ustanovení a zdůrazňuje, že nelze poskytnout listinu, nýbrž obsah. Soud však mechanicky ztotožnil pojem obsah s pojmem výtah, shrnutí, převyprávění či résumé. Jestliže se městský soud ubíral směrem rozlišování mezi formou a obsahem, pak jediný formálně správný závěr je, že forma je psaná (listina), a obsah je text v celé své celistvosti včetně eventuálních na listině zachycených grafických prvků.

V důvodové zprávě k zákonu č. 61/2006 Sb. (sněmovní tisk č. 991, vládní návrh zákona ze dne 11. 5. 2005, IV. období, přístupné v depozitáři Poslanecké sněmovny na www.psp.cz) se uvádí, že definice pojmu informace se do zákona o svobodném přístupu k informacím zapracovává z důvodu nutnosti transpozice pojmu „dokument“ obsaženém ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES, o opakovaném použití informací veřejného sektoru (ZV ÚV, kap. 13, sv. 32, s. 701). Lze tedy říci, že záměrem zákonodárce jednoznačně bylo, aby „informace“ v pojetí zákona o svobodném přístupu k informacím byla totožná s pojmem „dokument“ v transponované směrnici (srov. k tomu shodně zvláštní část důvodové zprávy k bodu 6 prvé části zákona). Dokument je v čl. 2 odst. 3 směrnice 2003/98/ES definován jako a) obsah na jakémkoli nosiči (psaný či tištěný na papíře či uložený v elektronické formě nebo jako zvuková, vizuální nebo audiovizuální nahrávka); b) jakákoli část takového obsahu. Směrnice sice neobsahuje závazek umožnit opakované použití dokumentů, když rozhodnutí o povolení nebo povinnosti opakovaného použití závisí na členských státech nebo příslušném subjektu veřejného sektoru, pokud však tak stát rozhodne (jak to učinila Česká republika zákonem o svobodném přístupu k informacím), je tato směrnice na příslušnou oblast aplikovatelná (viz odstavec 9 preambule směrnice, podle něhož by se tato směrnice měla používat pro dokumenty, které jsou zpřístupněny k opakovanému použití, jestliže subjekty veřejného sektoru mj. poskytují informace).

III/c

Poskytováním informací je především poskytování jejich obsahu (tedy zpravidla textu). Dle § 4 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím se informace poskytuje ve formátu dle obsahu žádosti. Nájemní smlouvy na nemovitosti bývají v drtivé většině případů uzavírány písemně. Jestliže stěžovatelka požádala o poskytnutí informace prostřednictvím kopií smluv, nelze dospět k jinému výkladu, než že požadovala jejich poskytnutí v písemné formě. Stěžovatelka předpokládala, že nejsnazším způsobem poskytnutí informace za situace, kdy zde není žádný důvod pro její neposkytnutí či odmítnutí, a to ani částečné, je pořízení fotokopie. Žalovaný samozřejmě mohl poskytnout stěžovatelce informaci přepsáním textu smlouvy mechanickými psacími prostředky či ručně, avšak jen za předpokladu, že by takto přepsal celý text předmětných smluv. Tento alternativní postup se však samozřejmě jeví jako krajně nehospodárný.

Právo na informace se řadí mezi politická práva jednotlivců. Jeho smyslem je kontrola činnosti veřejné správy (resp. tzv. povinných osob), mimo jiné též kontrola vynakládání veřejných prostředků a hospodaření s veřejným majetkem. Požádala-li stěžovatelka o poskytnutí kopií nájemních smluv, měla tím na mysli poskytnutí celého textového obsahu smluv. Žalovaný však zcela svévolně vybral několik smluvních ustanovení a tyto uspořádal do tabulky, kterou poskytl stěžovatelce. Tím, že arbitrárně selektoval údaje, které stěžovatelce předal, poskytl pouze část požadovaných informací. Žalovaný nebyl oprávněn posoudit, které informace jsou podstatné. Zajisté to je výše nájemného, délka trvání smluvního vztahu, ale mohou to být též další ustanovení, jako např. ustanovení o zániku smlouvy, případné sjednání opčního práva na uzavření dalších nájemních smluv, smluvní pokuty atd.

Žádost o poskytnutí informace byla podána s cílem, aby stěžovatelka mohla provést analýzu smluv z hlediska jejich celkové „výhodnosti“ (nehledě k tomu, že žadatel o informaci není povinen uvádět důvody, pro které o poskytnutí informace žádá). Smlouvu lze interpretovat a posoudit pouze jako celek; zpřístupněním jen některých vybraných údajů o smlouvě je tento záměr zcela znemožněn. Takovéto „poskytnutí informace“ tedy pochopitelně šlo proti účelu zákona o svobodném přístupu k informacím; nelze proto vůbec hovořit o řádné aplikaci zákona, ale spíše o jeho obcházení. Právní názor městského soudu a žalovaného porušuje ústavně zaručené právo stěžovatelky na poskytnutí informací; navíc se příčí účelu tohoto práva, jakož i zákona o svobodném přístupu k informacím, kterým je umožnění laické kontroly výkonu veřejné moci a nakládání s veřejným majetkem. V daném případě je v souladu s ústavou a komunitárním právem pouze takový výklad pojmu informace, dle něhož se informací rozumí veškerý textový (příp. i grafický) obsah předmětných listin (nájemních smluv). Zhotovení kopií listin (nájemních smluv) je tak v podstatě jediným racionálním prostředkem zpřístupnění požadovaných informací jejich žadateli.

13. Forma a obsah informací. Poskytnutí kopie cestovní zprávy náměstka ministra

§ 11 odst. 1 písm. a) inf. zák.

Při poskytování informací je potřeba zohledňovat charakter samotné informace (zda lze předmětnou informaci poskytnout), přičemž forma, v níž se tato informace nachází (např. písemná, elektronická podoba) nemůže při rozhodování, zda informaci poskytnout, či nikoli, hrát roli.17)

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2010, čj. 4 As 13/2010-75

www.nssoud.cz

Z odůvodnění:

Městský soud argumentoval tím, že v cestovní zprávě, jejíž kopie se žalobce domáhal, byly obsaženy pouze informace, které byly žalobci poskytnuty na základě ostatních bodů jeho žádosti o informace, nebo mu bylo sděleno, že povinný subjekt (žalovaný) požadovanými dokumenty nedisponuje. Uvedl dále, že právo stěžovatele na informace nemohlo utrpět tím, pokud mu nebylo vyhověno v části, v níž požadoval rovněž poskytnutí formy, ve které se mohly již poskytnuté informace objevit, sloužící výhradně pro vnitřní potřebu žalovaného a vyhotovené na základě vnitřního předpisu žalovaného. Dodal, že ze způsobu vyřízení žádosti nevyplývá záměr žalovaného jakékoli okolnosti předmětné pracovní cesty stěžovateli zatajovat, resp. informace o ní neposkytnout.

Rovněž v případě této námitky Nejvyšší správní soud znovu zdůrazňuje, že žalovaný stěžovateli neposkytl informaci (cestovní zprávu) s poukazem na ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) zákona o poskytování informací. Již výše však bylo vysvětleno, že v posuzovaném případě nebylo možné odmítnout poskytnutí cestovní zprávy s poukazem na citované ustanovení zákona, neboť se nejedná o informaci vztahující se výlučně k vnitřním pokynům a personálním předpisům povinného subjektu. Městský soud označil cestovní zprávu za formu, ve které se mohly již poskytnuté informace objevit. K tomu lze dodat, že při poskytování informací je potřeba zohledňovat charakter samotné informace (zda lze předmětnou informaci poskytnout), přičemž forma, v níž se tato informace nachází (např. písemná, elektronická podoba) nemůže při rozhodování, zda informaci poskytnout, či nikoli, hrát roli.

14. Důvody a pohnutky jednání povinného subjektu

§ 3 odst. 3, § 2 odst. 4 inf. zák.

V otázkách formulovaných pod body 1 až 4 se stěžovatelka ptá na důvody a pohnutky, které vedly žalovaného k nečinnosti [k tomu srov. formulaci naprosto konkrétních a specifikovaných otázek uvedenou pod body 1 až 4, kterou se stěžovatelka domáhala poskytnutí odpovědi na otázku: 1) z jakého konkrétního důvodu nedošlo k řádné a včasné akceptaci návrhu smlouvy, 2) nebylo reagováno na návrh smlouvy a 3) a 4) nebylo ze strany žalovaného reagováno na dvě upomínky]. Vnitřní motivy, které vedly žalovaného k tomu, aby určitým způsobem nekonal, však ze své povahy nemohou být zaznamenány v žádné podobě a žádným způsobem, a proto se nejedná o informace ve smyslu § 3 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím.

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 9. 2009, čj. 6 As 18/2009-6318)

č. 1957/2009 Sb. NSS

15. Právní hodnocení otázek povinným subjektem. Změna stanoviska. Informace o důkazu

§ 3 odst. 3, § 2 odst. 4 inf. zák.

Sdělení myšlenkového postupu správního orgánu, který uplatnil v jím vedeném řízení, nelze požadovat v rámci práva na informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť jde o právní názor povinného subjektu, který je z poskytování vyloučen podle § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím.

Tuto informaci lze získat v rámci nahlížení do spisu, případně opravných prostředků v příslušném procesním řízení.19)

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2011, čj. 2 As 4/2011-102

www.nssoud.cz

Z odůvodnění:

Stěžovatel požadoval především označení dokumentu z jeho daňového spisu, který byl pro správce daně důkazem, že jím byl uplatněn odpočet DPH ze dvou konkrétně označených daňových dokladů. Je třeba přisvědčit městskému soudu, že stěžovatel vyžadoval informaci z vlastního daňového spisu. Tvrdí-li nyní, že důkazem mohly být i jiné poznatky, je toto tvrzení v rozporu se zněním jeho vlastní žádosti. Tuto žádost by ovšem bylo možno vyložit i tak, že žádal o sdělení podkladu pro úvahu správního orgánu, která jej vedla k určitému závěru. To ovšem nelze vnímat jinak než jako požadavek na sdělení myšlenkového postupu správního orgánu. Formulace druhé otázky pak výslovně požaduje sdělení o důvodech rozdílu mezi dvěma zprávami podanými správcem daně Policii ČR. Tyto zprávy stěžovatel měl k dispozici, cituje z nich a spíše než dotaz na konkrétní informaci je otázka zdůrazněním rozdílu v obou zprávách, které také v kopii k žádosti připojil. Přitom z prvé připojené zprávy je zřejmé, že správce daně vycházel z toho, že se mu nepodařilo získat podklady potřebné k posouzení dotazu Policie, z druhé zprávy (doplnění) je zřejmé, že dohledal doklady i údaje o výplatě (vrácení) nadměrného odpočtu na základě rozhodných dvou faktur. Z toho pak dovodil závěr o neoprávněně vyplacené částce a výši zkrácené daně. I zde je podstatou dotazu stěžovatele požadavek na zdůvodnění, jak správce daně k takovému závěru dospěl, tedy na jeho myšlenkovou úvahu. Jen ta totiž při znalosti vlastního daňového spisu a obsahu obou podaných zpráv mohla zůstat tazateli skryta.

Je pravdou, že se nejednalo o probíhající daňové řízení, v němž by bylo vydáno rozhodnutí, na které zákon klade požadavky co do jeho obsahu a zdůvodnění přijatého závěru, a proti němuž se lze bránit opravnými prostředky i správní žalobou. Zde byly podány dvě zprávy orgánům činným v trestním řízení a stěžovateli z nich zjevně není pochopitelné, jak správce daně (patrně zejména v doplnění zprávy) dospěl k názoru pro něho nepříznivému. Pokud ovšem pochybuje o správnosti podaných zpráv, musí jejich zpochybnění dosáhnout v rámci řízení, pro které byly poskytnuty. Z hlediska povinnosti poskytovat informace je třeba městskému soudu přisvědčit, že stěžovatel nepožadoval informaci o činnosti orgánu státní správy, ale informaci o tom, jak správce daně dospěl k prezentovanému názoru. Jednalo se tedy o dotaz na názor správního orgánu, který je z povinnosti poskytovat informace ustanovením § 2 odst. 4 zákona o informacích vyloučen.

16. Povinnost mlčenlivosti. Hodnocení nabídek v souvislosti se zadáváním veřejné zakázky

§ 2 odst. 3 inf. zák.

§ 75 odst. 6 zák. č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách

Informace, na něž se vztahuje povinnost zachovávat mlčenlivost (§ 19 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím), lze poskytnout pouze tehdy, jestliže tomu nebrání některý z důvodů odepření informací (např. ochrana utajovaných informací, ochrana osobnosti, soukromí a osobních údajů, ochrana obchodního tajemství, ochrana důvěrnosti majetkových poměrů, další omezení dle § 11 téhož zákona).19a)

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 6. 2010, čj. 1 As 28/2010-86

č. 2128/2010 Sb. NSS

Z odůvodnění:20)

Dle § 75 odst. 6 zákona o veřejných zakázkách jsou členové hodnotící komise povinni zachovávat mlčenlivost o skutečnostech, o nichž se dozvěděli v souvislosti se svou účastí v hodnotící komisi. To platí obdobně i pro jiné osoby, které byly na jednání přizvány veřejným zadavatelem nebo hodnoticí komisí. Toto ustanovení tedy ukládá povinnost mlčenlivosti členům hodnotící komise, která může být složena z osob, jež nemají k zadavateli žádný vztah (ke složení hodnotící komise viz § 74 zákona o veřejných zakázkách). Povinnost mlčenlivosti tedy stíhá členy hodnotící komise jako fyzické osoby a jejím prostřednictvím je zajišťována mj. ochrana osobních údajů, obchodního tajemství, práv duševního vlastnictví osob, které se ucházely o veřejnou zakázku. V daném případě se však žalobce neobrátil s žádostí o poskytnutí informace na členy hodnotící komise, nýbrž na zadavatele veřejné zakázky (tj. stěžovatelku). Argumentace § 75 odst. 6 zákona o veřejných zakázkách proto musí být odmítnuta jako nepřípadná.

Povinnost zachovávat mlčenlivost je uložena zadavateli veřejné zakázky (tj. stěžovatelce) v § 152 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách. Dle tohoto ustanovení je zadavatel povinen zachovávat mlčenlivost o všech informacích či dokladech poskytnutých dodavatelem, pokud byly při jejich poskytnutí označeny za důvěrné; tím není dotčena ochrana údajů podle jiných právních předpisů. Zadavatel je oprávněn jakékoliv informace či doklady poskytnuté dodavatelem použít, je-li to nezbytné pro postup podle tohoto zákona či pokud to vyplývá z účelu tohoto zákona nebo pokud si možnost použití určitých informací či dokladů vyhradil v zadávacích podmínkách. Při jakémkoliv nakládání s informacemi či doklady dodavatele je zadavatel vždy povinen respektovat práva dodavatele.

Střet práva na informace a povinnosti zachovávat mlčenlivost je výslovně řešen v § 19 zákona o svobodném přístupu k informacím. Poskytnutí informací dle zákona o svobodném přístupu k informacím není porušením povinnosti zachovávat mlčenlivost. Žádné ustanovení zákona o veřejných zakázkách neobsahuje speciální normu, kterou by bylo třeba použít namísto § 19 zákona o svobodném přístupu k informacím. Informace, na něž se vztahuje povinnost zachovávat mlčenlivost, lze však poskytnout pouze tehdy, jestliže tomu nebrání některý z důvodů odepření informací (např. ochrana utajovaných informací, ochrana osobnosti, soukromí a osobních údajů, ochrana obchodního tajemství, ochrana důvěrnosti majetkových poměrů, další omezení dle § 11 zákona). Městský soud posoudil tuto otázku v souladu se zákonem.

17. Označení dokumentu s požadovanými informacemi. Kopie zápisů ze schůze rady města

§ 3 odst. 3 inf. zák.

§ 16 odst. 2 písm. e), § 101 odst. 1, 3 zák. č. 128/2000 Sb., o obcích

Nejvyšší správní soud považuje žádost o kopii zápisů ze schůze rady města, jak byla stěžovatelkou podána, za jednoznačnou žádost o informace v těchto zápisech obsaženou.

Pokud stěžovatelka požadovala kopie zápisů jako celek, pak nevyloučila žádný z údajů v něm obsažených jako takový, který nepožaduje.21)

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 8. 2005, čj. 6 As 40/2004-62

č. 711/2005 Sb. NSS

Z odůvodnění:

Nejvyšší správní soud považuje žádost o kopii zápisů ze schůze rady města, jak byla stěžovatelkou podána, za jednoznačnou žádost o informace v těchto zápisech obsaženou; zákon č. 106/1999 Sb. neobsahuje definici „informace“22) – obecně je obsah tohoto výrazu chápán jako „zpráva, sdělení“, jako určitý projev, ve kterém se konstatují fakta. Obsah zápisů z jednání rady města je dán povinně ustanovením § 101 odst. 3 zákona o obcích, a to tak, že obsahuje počet přítomných, schválený pořad schůze, průběh a výsledek hlasování a jeho součástí jsou přijatá usnesení. Pokud stěžovatelka požadovala kopie zápisů jako celek, pak nevyloučila žádný z údajů v něm obsažených jako takový, který nepožaduje. Polemiku o tom, zda tedy snad nechtěla jen informace o průběhu jednání, která vzešla patrně z jednoho vyjádření v žalobě, nepovažuje Nejvyšší správní soud za nosnou; rovněž pochyby žalované o tom, že žádost o kopii určité listiny vzešlé z činnosti orgánu obce není žádostí o informaci o skutečnostech v nich obsažených, nejsou důvodné. Jak by asi měla taková žádost vypadat za situace, kdy občan obce ani neví, co bylo na programu schůze rady obce? Nejvyšší správní soud tedy stěžovatelčinu žádost, navíc výslovně tak označenou, považuje za nepochybnou žádost o sdělení informací podle zákona č. 106/1999 Sb., a to informací obsažených v zápisech ze schůzí Rady města Černošice ve vymezených obdobích.

18. Informace o celém správním spisu. Protiprávní chování policisty

§ 3 odst. 3, § 4 odst. 4 inf. zák.

Žadatel o informaci má nepochybně právo žádat o informace v libovolném rozsahu – tj. například vyžádat si i kopii celého správního spisu. Je však povinností povinného subjektu prověřit, zda požadovaný materiál neobsahuje informace, na které se vztahují zákonná omezení. To má pak nutně za následek prověření jednotlivých součástí poskytovaného spisu z hlediska jejich kompatibility se zákonnými limity práva na informace.23)

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2009, čj. 1 As 98/2008-148

č. 1944/2009 Sb. NSS

Z odůvodnění:

Žalobce totiž v kasační stížnosti tvrdil, že žádal o poskytnutí kopie celého stížnostního spisu a nikoliv o služební hodnocení policisty či výpis z knihy návštěv. Podle žalobce pak v takové situaci nelze rozpitvávat, co je obsahem kterého listu spisu, neboť spis musí být poskytnut v celku. S takovou argumentací se Nejvyšší správní soud neztotožňuje. Žadatel o informaci má nepochybně právo žádat o informace v libovolném rozsahu – tj. například vyžádat si i kopii celého správního spisu. Je však povinností povinného subjektu prověřit, zda požadovaný materiál neobsahuje informace, na které se vztahují zákonná omezení. To má pak nutně za následek prověření jednotlivých součástí poskytovaného spisu z hlediska jejich kompatibility se zákonnými limity práva na informace.

Výklad provedený žalobcem by navíc ve svém důsledku vedl k obcházení účelu zákona č. 106/1999 Sb. Pokud by například existoval dokument obsahující utajovanou informaci nebo obchodní tajemství (§ 7 a 9 zákona č. 106/1999 Sb.), nebyl by povinný subjekt oprávněn takový dokument na přímou žádost žadatele poskytnout. Stal-li by se však takový dokument součástí širšího správního spisu a požádal-li by žadatel o kopii celého tohoto spisu, byl by podle mínění žalobce zřejmě povinný subjekt povinen poskytnout žadateli celý tento spis (včetně utajované informace nebo obchodního tajemství). Takový výklad je zjevně neudržitelný: pro poskytnutí nebo odepření informace nemůže být určující to, zda žadatel požaduje konkrétní listinu nebo celý svazek listin, stejně jako je irelevantní účel jeho žádosti. Povinný subjekt proto posuzuje zákonnost poskytnutí informace vždy ve vztahu ke všem dokumentům obsaženým v požadovaném správním spisu. Sama skutečnost, že se utajovaná informace či obchodní tajemství (nebo v projednávaném případě informace vztahující se výlučně k vnitřním pokynům a personálním předpisům povinného subjektu, resp. o osobní údaje chráněné zákonem č. 101/2000 Sb.) stane součástí spisu, k němuž původně nenáležela, z ní automaticky nečiní informaci volně dostupnou. Ani tuto námitku proto Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou.

19. Přílohy požadovaných informací

§ 3 odst. 3, 6, § 14 odst. 5 písm. d) inf. zák.

Při poskytování informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, obecně nelze po správních orgánech požadovat, aby automaticky, bez žádosti, žadatelům o informace poskytovaly veškeré přílohy požadovaného dokumentu. Takovýto závěr by totiž v praktickém životě mohl vést k zahlcení subjektů poskytujících informace a zbytečně velkým nákladům na poskytování informací, neboť přílohy požadovaného dokumentu mohou dosahovat značného rozsahu. Žadateli o informace by se pak mohlo dostat informací, které ho nezajímají a které ani nepožadoval.

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2011, čj. 4 As 45/2010-88

www.nssoud.cz

20. Zápis z porady

§ 2 odst. 4, § 11 odst. 1 písm. a) inf. zák.

Výluka z práva na informace obsažená v § 2 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, se týká pouze těch názorů povinného subjektu, které dosud nebyly formálně zaujaty. Nedopadá tak na případy, kdy názory povinného subjektu byly zachyceny na jakýkoliv nosič (typicky na list papíru, v elektronickém dokumentu).

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 10. 2011, čj. 1 As 107/2011-7024)

č. 2493/2012 Sb. NSS

Z odůvodnění:

I. Vymezení věci

1. Žalobce požádal dne 5. 2. 2011 Finanční úřad v Třeboni o poskytnutí informace dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Žádost se vztahovala na poskytnutí všech informací obsažených v zápisech z porady metodiků Finančního ředitelství v Českých Budějovicích a Ministerstva financí týkajících se výkonu daňové správy a upravujících aplikační postupy stran jednotlivých ustanovení zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty. Žalobce uvedl, že požadované informace potřebuje k výkonu své profese daňového poradce, a tudíž se jej postupy obsažené ve zmíněných zápisech bezprostředně týkají.

2. Finanční úřad žádost odmítl rozhodnutím ze dne 14. 2. 2011, čj. 7491/11/088970302619. Své rozhodnutí odůvodnil tím, že závěry, postupy nebo výklady přijaté na poradách metodiků nelze považovat za informace, které by podléhaly zákonu o svobodném přístupu k informacím. Porady metodiků pořádalo Ministerstvo financí za účelem sjednocení informovanosti podřízených složek o změnách v právní úpravě, judikatuře apod. Jejich hlavním účelem není vydávat řídící pokyny, ale sjednocovat hlediska na postup v případě určitých situací. Zápis z porady má metodicko-koordinační a řídící charakter a neovlivňuje jiné subjekty než služebně podřízené. Požadované informace mají povahu informací o názorech, které povinný subjekt není dle § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím povinen poskytnout.

3. Odvolání podané žalobcem proti rozhodnutí finančního úřadu zamítl žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím. Žalovaný potvrdil, že zápisy z porad metodiků obsahují pouhou sumarizaci témat k další diskuzi nad podněty vzešlými z praktické aplikace právních předpisů a vymezují situace, které v budoucnu bude vhodné či nutné upravit. Zápisy tedy obsahují pouze názory, které jsou vyloučeny z povinnosti zveřejnění dle zákona o svobodném přístupu k informacím. Jakmile následně dojde k přijetí jednotného stanoviska, je bez zbytečného odkladu vypracován metodický pokyn, který je zveřejněn neomezenému počtu uživatelů. Polemikou ohledně výkladu § 11 zákona o svobodném přístupu k informacím se žalovaný odmítl zabývat, neboť poskytnutí informací nebylo odepřeno z důvodu, že by se jednalo o vnitřní pokyny.

4. Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Českých Budějovicích. Krajský soud žalobu zamítl. Dle krajského soudu vyplývá z obsahu požadovaných zápisů z porad, že neobsahují pokyny, ale názory metodika a ostatních pracovníků ohledně výkladu konkrétních ustanovení daňových zákonů a jejich aplikaci v praxi. Ze strany metodika je k dotazu správců daně vyjadřován jeho názor na uvedenou problematiku. Zápisy zachycují pouze názory zúčastněných pracovníků, které nejsou závazné, ale pouze doporučené. Teprve metodický pokyn je vydáván na základě jednotného stanoviska a ten je zveřejněn. Na daný případ proto nelze aplikovat § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím, nýbrž § 2 odst. 4 téhož zákona.

5. Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační stížnost. Napadá v ní aplikaci § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím na daný případ. Stěžovatel shrnuje, že požadované informace objektivně existují, což nezpochybňuje ani žalovaný. Nemůže se proto jednat o informace o budoucím rozhodnutí nebo o vytváření nových informací. Nejde ani o dotaz na názory, neboť stěžovatel žádný dotaz nevznesl, nýbrž o informace o názorech. Stěžovatel doplňuje, že neexistuje žádný rozumný důvod, proč by veřejnost neměla být informována o postupech v určitých věcech týkajících se daně z přidané hodnoty. Není na tom nic tajného a dá se tak předejít budoucím daňovým sporům. Daňový subjekt se na základě znalosti výkladových stanovisek správce daně může vyhnout daňovému penále a úroku z prodlení.

III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu

9. Kasační stížnost je důvodná.

17. Povinnost poskytovat informace se netýká dotazů na názory, budoucí rozhodnutí a vytváření nových informací (§ 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím). Toto ustanovení bylo do uvedeného zákona včleněno zákonem č. 61/2006 Sb. V důvodové zprávě k této novele se uvádí: „Povinný subjekt je povinen poskytovat pouze ty informace, které se vztahují k jeho působnosti, a které má nebo by měl mít k dispozici. Naopak režim zákona o svobodném přístupu k informacím nestanovuje povinnost nové informace vytvářet či vyjadřovat názory povinného subjektu k určité problematice. Toto ustanovení nemá v žádném případě sloužit k nepřiměřenému zužování práva na informace, má pouze zamezit žádostem o informace mimo sféru zákona – zvláště časté jsou v této souvislosti žádosti o právní analýzy, hodnocení či zpracování smluv a podání – k vypracovávání takových materiálů nemůže být povinný subjekt nucen na základě své informační povinnosti, neboť taková úprava by byla zcela proti původnímu smyslu tohoto institutu. Pokud má být taková povinnost stanovena, musí tak učinit zvláštní zákon samostatnou úpravou (např. § 139 zákona č. 500/2004 Sb.). Naopak, pokud již povinný subjekt určitý dokument vypracoval, a má tedy informace k dispozici, je povinen je poskytnout. Podobně nebrání toto ustanovení vyhovět žádostem o výtahy z databází či části dokumentů.“ (sněmovní tisk č. 991, Poslanecká sněmovna Parlamentu, 4. volební období 2002–2006, digitální repozitář, www.psp.cz, zdůraznění doplněno).

Vážení čtenáři, právě jste dočetli ukázku z knihy Přehled judikatury ve věcech práva na informace.
Pokud se Vám líbila, celou knihu si můžete zakoupit v našem e-shopu.